خودگردانی منطقه‌ای و شهری در سوئد- طاهر صدیق
سوئد کشوری است که نظام حکومتی آن با وجود این که فاصله ای چشمگیر با فدرالیسم دارد ، ازخودگردانی گسترده‌ای در واحدهای جغرافیایی محلی برخودار است. پیش از این که به مشخصات این خودگردانی در سوئد بپردازیم، لازم است که به کلیاتی در باره خودگردانی و فدرالیسم اشاره کنیم.
تمرکز یا عدم تمرکز مدیریت سیاسی در هر جامعه ای نسبی است. یعنی مدیریت سیاسی جامعه طیف وسیعی از اختیارات را در بر می‌گیرد که ممکن است میان مرکز و پیرامون به اشکال گوناگون تقسیم شود. این کار می تواند هم در نظام‌های غیر دموکراتیک و هم در نظام‌های دموکراتیک صورت گیرد. می توان تصور کرد که در یک نظام کاملا غیردموکراتیک، برای نمونه در نظامی که زیر سلطه فردی خودکامه یا یگ الیگارشی در یک کشور قرار دارد، تمام تصمیمات اساسی در مرکز گرفته شود و ماموران حکومت خودکامه در واحدهای جغرافیایی ( ایالت، استان، شهرستان و …) بر مبنای تصمیمات مرکزی و آیین نامه های اجرایی مرکزی فعالیت های مدیریتی را به انجام برسانند. چنین حالتی در یک نظام دموکراتیک متمرکز نیز می تواند وجود داشته باشد. در چنین مدلی، مدیریت سیاسی کشوربر پایه حق رای همگانی سراسری انتخاب می‌شود و این مدیریت سیاسی برای واحدهای جغرافیایی، مدیران محلی می‌گمارد که مجری تصمیمات اساسی گرفته شده در مرکز باشند که البته بر قانونگذاری دموکراتیک استوار است . واضح است که در سطح اجرایی نیز باید تصمیم‌گیری‌هایی انجام گیرد که مبتنی بر برداشت یا خوانش مدیران محلی از تصمیمات مرکزی است و بنابراین در هر یک از این مدل‌ها نیز ” آزادی هایی” برای مدیران محلی وجود خواهد داشت. چرا که بدیهی است که در عمل اخد تصمیم در مرکز بصورتی دقیق در جزئیات امکان‌پذیر نیست و تصمیم‌گیری کارآمد بستگی به مشخصات واقعی و متفاوت واحدهای جغرافیایی دارد.
انتخاب واحدهای محلی (تقسیمات کشوری) نیز خود مشمول این گفته‌های بالاست. یعنی می تواند در یک نظام استوار بر خودکامگی و یا درنظامی استوار بردموکراسی متمرکز انجام گیرد. در همه کشورهای دنیا این نوع انتخاب بر مبانی گوناگون(پیشینه ی تاریخی، تفاوت‌های قومی – زبانی ، مشخصات جغراقیایی و…) استوار بوده است. به عنوان نمونه ایالت کبک در کانادا واحدی خودگردان بر پایه تعلق قومی و زبانی است . نمونه ای از کشورهایی که در آنها تعیین مرزهای ابالتی بدون توجه به تعلق قومی و زبانی صورت گرفته، ایالات متحده آمریکاست .
خودگردانی محلی نیز می‌تواند در یک سیستم دموکراتیک غیرمتمرکز یا در یک سیستم غیر متمرکز غیر دموکراتیک ( نوعی نظام خانخانی) برقرار باشد . در نظام “خانخانی” در واقع در هر واحد جغرافیایی یک فرد خودکامه یا یک اولیگارشی حکومت می‌کند اما اختیارات آن محدودیت‌هایی ( برای نمونه پرداخت مقداری مالیات یا تامین تعدادی سرباز برای حکومت مرکزی و …) دارد که در توافق با حکومت مرکزی تعیین می شود. در تاریخ پیش از دموکراسی در سوئد این گونه روابط مرکز و پیرامون وجو داشته است و با اندکی تسامح می توان گفت تقسیسمات کشوری در سوئد امروز تا حدودی مبتنی بر این تاریخ روابط میان حکومت مرکزی غیردموکراتیک و حکومت‌های محلی غیردموکراتیک است .
نظام دموکراتیک غیر متمرکز مدرن با آنچه که در بالا گفته شد تفاوتی اساسی دارد : واحدهای جغرافیایی در یک کشور نیز خود دارای ” حکومت” انتخابی هستند و در چارچوب برخی قوانین کلی مرکزی می‌توانند تصمیماتی مستقل در باره طیفی از امور را اتخاذ کنند. البته این طیف امور مورد تصمیم‌گیری ، می‌تواند گستردگی های گوناگون داشته باشد. برای نمونه در ایالات متحده آمریکا یک ایالت می تواند در زمینه قضایی نیز قوانینی را وضع کند که با دیگر ایالت ها متفاوت است در حالی که در سوئد هیج یک از شوراهای استانی یا شهرستانی ( شهرداری‌ها ، کمونها) نمی‌تواند در امور قضایی تصمیمی جز آنچه که در قوانین سراسری تعیین شده اتخاذ کند. یک تفاوت اساسی در زمینه‌ی خودگردانی محلی در کشورهای گوناگون دموکراتیک تفاوت در گستردگی اختیارات ” حکومت‌های” محلی است. اختیارات محلی در برخی از کشورهای دموکراتیک بسیار گسترده است ، ایالات متحده، جمهوری فدرال آلمان و سوئیس نمونه‌های چنین جکومت‌هایی هستند. در سوئد اختیارات محلی به گستردگی این سه کشور نامبرده نیست، اما در عین حال بسیار گسترده است و البته بر پایه‌ی انتخابات دموکراتیک در هر واحد جغرافیایی ( یعنی انتخابات شوراهای استانی و کمون ها یا شهرداری‌ها ) استوار است.
در هر حال، تقسیم اختیارات دو جنبه دارد:
داشتن اختیارات در عرصه های گوناگون ( برای نمونه داشتن اختیارات در آموزش و پرورش، امور انتظامی ، امور زیست محیطی و …) و همچنین محدودیت‌هایی که در این اختیارات وجود دارد ، یعنی حدود مجاز تصمیم‌گیری در هریک از حوزه‌ها ی اجتماعی. به این ترتیب برای نمونه ممکن است مرجع تصمیم‌گیری سیاسی محلی، حق مدیریت سیاسی در امور انتظامی را داشته یا نداشته باشد و یا برای نمونه با وجود مجاز بودن تصمیم‌گیری سیاسی محلی در عرصه آموزش و پرورش ، این امر تنها شامل آموزش ابتدایی باشد و نه آموزش دبیرستانی یا آموزش بالاتر از آن.
نکته‌ای اساسی در مورد تفاوت میان فدرالیسم و دیگر انواع خودگردانی محلی، نقش واحدهای جغرافیایی درون یک کشور در تعیین سیاست‌های حکومت مرکزی است که به شکل قانونگذاری در مجامع ملی مرکزی انجام می‌گیرد. در کشورهای فدرال، برای نمونه در آلمان و سوئیس، علاوه بر مجلسی که همه ی شهروندان در انتخاباتی آزاد نمایندگان خود در آن مجلس را برمی گزینند، مجلسی دوم (مجلس سنا) نیز وجود دارد که شاید بتوان گفت که نمایندگان آن در واقع نماندگان حکومت‌های ایالتی هستند و این مجلس دوم به درجات گوناگون – کشورهای فدرال در این زمینه متفاوت هستند – در قانونگداری فراگیر کشوری دخالت دارند و در برخی موارد قانونگذاری بدون رای مثبت آنها امکان پذیر نیست. بنابراین در فدرالیسم، ایالت ها در مدیریت مرکزی کشور نیز دخبل هستند .
به نکته دیگری نیز در این زمینه باید توجهی درخور شود: فدرالیسم مفهومی است مبتنی برتقسیم اختیارات میان مرکز و پیرامون در یک کشور، یعنی مفهوم فدرالیسم میزانی از تمرکز اختیارات یا حکومت سراسری را در خود نهفته دارد.اگر چنین تمامیتی پذیرفته نشود ، یعنی اگر بواقع تصمیم‌گیری های مرکزی در سرزمینی، تماما نفی شود، سخن از فدرالیسم راندن در رابطه با آن بی معنی خواهد بود و استفاده از اصطلاح “فدرالیسم” در چنین شرایطی به آشفتگی مفاهیم خواهد انجامید و جر و بحث‌های های ناسازنده ای را دامن خواهد زد.
اینک بپردازیم به خودگردانی محلی در سوئد:
چارچوب خودگردانی محلی در سوئد بر قانون اساسی و قانون موسوم به “قانون کمونها ” ، Kommunallag، استوار است که متن فعلی آن در سال ۲۰۱۷ به تصویب پارلمان رسیده است.
در قانون اساسی تنها اشاره‌ای کلی به خودگردانی محلی شده است. ماده نخست قانون نظام حکومت که یکی از قوانین چهارگانه‌ی اساسی در سوئد است ( سه قانون اساسی دیگر عبارتند از قانون جانشینی در پادشاهی، قانون آزادی مطبوعات و قانون آزادی بیان) آمده است که ” تمام قدرت حکومتی در سوئد ناشی از اراده‌ی مردم است… مردم سالاری به وسیله‌ی نظامی استوار بر نمایندگی و پارلمانتاریسم و نیز استوار بر خودگردانی کمونی تحقق می‌یابد.” ودر ماده‌ی ۷ همین قانون چنین آمده است: ” کشور سوئد به کمون‌های اصلی و کمون‌های استانی تقسیم می‌شود و حق تصمیم‌گیری در آنها از آن مجامع نمایندگی محلی است. کمونها برای اجرای وظایف خود از حق مالیات‌گیری برخوردار هستند.”
جزئیات اصول خودگردانی محلی یعنی ساختار و وظایف شوراهای استانی (منطقه ، region) و شوراهای شهرستان ( kommun، کمون یا شهرداری) در “قانون کمونها” معین شده است. این قانون مفصل شامل ۱٣ فصل است که از جمله حوزه‌های مسئولیت، ساختار سازمانی و انتخابات مجامع نمایندگی محلی یعنی شوراهای استانی و شهرداری‌ها را شرح می‌دهد
شوراهای استانی و شهرداری‌های سوئد
تقسیمات جغرافیایی – سیاسی سوئد امروز به قرار زیر است:
۲۱ استانداری ، ۲۱ شورای استانی یا منطقه‌ای که جز موازد استثنایی از نظر جغرافیایی با منطقه ی زیر نظر استانداری ها یکی هستند، و ۲۹۰ کمون یا شهرداری .
استانداری ها و شوراهای استانی یا منطقه‌ای دو نهاد متفاوت هستند. استانداری ها نهاد هایی دولتی به ریاست استاندارِ منصوب دولت هستند و اجرای سیاست های دولت مرکزی در منطقه ی زیر مدیریت خود را بر عهده دارند ، در حالی که شوراهای استانی ( یا پارلمان‌های منطقه‌ای) نهادهای منتخب مردم منطقه ها یا استان ها هستند و در چارچوب قوانینی که در پارلمان کشوری تصویب شدهاند با استقلالی نسبی اما بسیار چشمگیربه انجام وظایفی معین می پردازند. بیشترین این وظایف در حوزه ی بهداشت و درمان و ترافیک است و برخی آموزش‌ها ، بویژه در حوزه‌ی بهداشت و درمان را نیز دربر می‌گیرد.
کمونها (شهرداری‌ها) ی سوئد نیز نهادهایی انتخاب شده هستند و در چارچوب قوانین وضع شده در پارلمان کشوری وظایف و اختیارات گسترده ای را در اداره‌ی شهر زیر مدیریت خود دارند. کمون‌های سوئد تابع دولت یا شورهای استانی نیستند بلکه نهادهایی مستقل هستند. اما باید توجه داشت که خود آنها تعیین کننده‌ی چارچوب فعالیت های خود نیستند بلکه این چارچوب را پارلمان کشوری و، بنا بر مصوربات پارلمان کشوری، هیئت دولت تعیین می کنند، هرچند که آنها نیز مانند بسیاری نهادهای دیگر دولتی و غیر دولتی و مدنی در سوئد در زمینه ی قانونگذاری مرکزی مورد مشورت قرار می‌گیرند و اظهار نظر آنها نیز در وضع قوانین و مصوبات هیئت دولت مورد توجه قانونگذاران در پارلمان و هیئت دولت قرار می‌گیرد و به این ترتیب در قانونگذاری و تهیه ی مصوبات دولتی تاثیرگذار است.
چنانکه گفتیم شوراهای استانی و کمونها نهادهای انتخابی هستند. حق رای برای انتخاب کردن این نهادهای نمایندگی و حق انتخاب شدن در آنها به قرار زیر است:
کسانی در انتخابات محلی حق رای دارند که:
۱ – ۱۸ سال تمام یابیشتر داشته باشند . ۲ – شهروند سوئد باشند و به عنوان ساکن منطقه ی کمونی یا منطقه ی شورای استانی ثبت نام شده باشند ، ۲ – شهروند یکی از کشورهای عضو اتحادیهی اروپا یا شهروندان ایسلند و نروژ باشند و به عنوان ساکن کمون یا منطقه ی شورای استانی ثبت نام شده باشند و ۳ – شهروند سایر کشورها باشند اما از سه سال ممتد پیش از انتخابات ، رسما ساکن سوئد بوده و اکنون نیز به عنوان ساکن در کمون یا منطقه ی شورای استانی مورد نظر که انتخابات در آنجا انجام می گیرد ثبت نام شده باشند. هیچ شرط دیگری برای شرکت در انتخابات یاد شده وجود ندارد.هیچگونه پیچیدگی خاص در مورد حق انتخاب شدن در شوراهای شهر و استان در سوئد نیز وجود ندارد: کسانی که حق رای دادن دارند ، حق انتخاب شدن را نیز دارا هستند.
در اینجا شاید ضروری باشد که به نکته‌ی مهمی اشاره شود: تقسیمات کشوری در سوئد و نیز تعیین وظایف و اختیارات واحدهای محلی یعنی شوراهای استانی و شهرداری‌ها امری ثابت نیست و در گذشته بارها مورد بازبینی قرار گرفته است. در قانون کنونی مربوط به تقسیمات کشوری ، اختیار تعیین مرزهای مناطق گوناگون بر عهده ی دولت گذاشته شده است . واحدهای محلی خود نقشی در این کار جز اظهار نظر و رایزنی ندارند.
تقسیم کشور به کمون ها بارها تغییر یافته است و عمدتا برای متصل کردن کمون ها و ایجاد کمون های بزرگتر برای کفایت‌افزایی بوده است. اصلاحات در این زمینه، مبتنی بر قانونی در سال ۱۹۵۲، به کاهش چشمگیر تعداد کمون های سوئد انجامید: از ۲۴۹۸ کمون به ۱۰۳۷ کمون. تغییر چشمگیر دیگری در سال ۱۹۷۷ ، کاهش تعداد کمون ها به ۲۹۰ کمون را در پی داشت . سوئد اکنون دارای ۲۹۰ کمون یا شهرداری است.
کمون ها مکلف به عرضه‌ی خدمات زیر هستند:
کودکستان، مراقبت از کودکان دبستانی، پیش دبستان، دبستان، دبیرستان و مدارس ویژه
آموزش کمونی بزرگسالان
آموزش زبان سوئدی برای مهاجران
خدمات اجتماعی، از جمله خدمات برای فرد و خانواده
مراقبت از سالمندان و توانخواهان (معلولان)
خدمات بهداشتی و برخی خدمات درمانی در مساکن ویژه
برنامه ریزی شهری و امور ساختمانی
حفاظت سلامتی و زیست‌محیطی
نظافت و زباله‌زدایی
خدمات امداد و نجات
آب و فاضلاب
کتابخانه
آمادگی در برابر بحران‌ها
ایاب و ذهاب جمعی ( در همکاری با شورای استانی)
تامین مسکن
باید توجه داشت که در مورد تعیین وظایف و اختیارات واحدهای محلی نیر تغییر پذیری صادق است. در این مورد دو نمونه را نام می بریم که در یکی از آنها اختیارات کمون ها کاهش یافته و در دیگری اختیارات آنها افزایش یافته است. نمونه ی نخست مربوط است به نیروی انتظامی. در دوره قانونگذاری میان سال ۱۹۶۲ و ۱۹۶۴ ، پارلمان سوئد تصویب کرد که نیروی انتظامی کشور از اختیار واحدهای محلی خارج شود و در اختیار دولت مرکزی قرار گیرد. نمونهی دوم مربوط است به آموزش دبستانی و دبیرستانی . مدارس سوئد پیش از سال ۱۹۹۱ دولتی بودند اما در هشتم دسامبر سال ۱۹۸۹، پارلمان سوئد تصویب کرد که مدیریت آنها در اختیار کمونها قرار داده شود. این مصوبه‌ی پارلمان از سال ۱۹۹۱ اجرایی شد. قانون کمونی کردن مدارس در پی بحث‌هایی طولانی و مجادلاتی شدید تصویب شد. ۱۶۲ نماینده‌ی پارلمان رای مثبت و ۱۵۷ نماینده رای منفی به آن دادند. این بحث‌ها هنوز هم ادامه دارد و هواداران برگرداندن مدیریت مدارس به دولت گروه کوچکی نیستند. این موضوع در مورد پلیس نیز به نحوی هنوز هم مطرح است که تغییراتی در جهت کمونی شدن در آن داده شود. البته منظور این است که بخشی از نیروی انتظامی ، تحت مدیریت کمونی قرار داشته باشد.
در هر حال می توان گفت که واحدهای محلی در سوئد، یعنی شهرداری‌ها و شوراهای استانی امروزه دارای اختیارات بسیار قابل توجهی در حوزه‌های گوناگون هستند .
هزینه‌های فعالیت‌های کمون ها و شوراهای استانی عمدتا از محل مالیات‌ها و عوارضی تامین می شود که مقدار آنها را خود کمونها و شوراهای استانی تعیین می‌کنند. کمک هزینه‌های دولتی به کمونها نیز بخشی از مخارج آنها را تامین می‌کند . در مجموع بودجه بخش کمونی و شوراهای منطقه ای بسیار قابل توجه است و جمع آنها نزدیک به بودجه دولت مرکزی است. و می توان گفت که نزدیک به نیمی از بودجه ی بخش عمومی در سوئد به کمونها و شوراهای استانی تعلق دارد.
اما چنانکه پیشتر نیز اشاره شد در همه حوزه‌ها تعیین کننده‌ی چارچوب فعالیت‌های کمون ها و شوراهای استانی پارلمان سوئد و بازوی اجرایی آن یعنی دولت سوئد است . علاوه بر این، واحدهای محلی امکان دخالت رسمی در قانونگذاری ندارند اما اختیار وضع مقررات محلی را در چارچوب قوانین و مصوبه‌های دولت مرکزی دارا هستند. به عبارت دیگر سوئد یک کشور فدرال مانند برای نمونه آلمان یا سوئیس نیست اما خودگردانی گسترده‌ای در اداره‌ی آن اعمال می‌شود.
برگرفته از صفحه فیس بوک آقای طاهر صدیق
