بخش پنجم – دولت ها و حقوق مردم محمد رضا خوبروی پاک

بررسی  نظریه دولت و تفاوت جامعه ایران با دیگر جوامع به ویژه  جامعه های غربی  موضوع وسیعی است که آوردن همه آن ها در این نوشته مقدور نیست. خوشبختانه مدارک  و نوشته های فراوانی درباره موضوع های یاد شده در نوشته های سیاسی- اجتماعی ایران وجود دارد. در این نوشته ها از همه نظریه ها از فلسفه افلاتون و ارسطو گرفته تا قرارداد اجتماعی روسو و سپس  نظریه های مارکس، لنین، ماکس وبر و دیگران به تفصیل بحث شده است که همه آنان بر پایه تاریخ ، رویدادها و تجارب جوامع غربی است و حتی استبداد آسیائی نیز با معیارهای غربی سنجیده شده است (کاتوزیان، محمدعلی, 1379). 

 با توّجه  به عنوان نوشتهِ پیش روی آنچه بیش ازهمه مورد نظر است رابطه دولت با  ملت و مردم است نه تعریف های ارائه شده از سوی متفکران و نویسندگان . از این روی  پس از یاد آوری کوتاهی از پیدایش تفّکر دولت  و عواملی که خطوط کلی سرشت و پایگاه دولت ها را تعیین می کند نوشته خود را  به چند گونگی ملت و دولت ها ، و هم چنین  به دشواری ها و مسئله هائی که  مردم و  دولت با هم دارند محدود می کنم.

مشخصات دولت 

واژه دولت، حامل تعارضی است؛ چرا که در همان حال که خالی از معناست قدرقدرت هم است. به گفته ای هیچکس دولت را ندیده امّا، چه کسی می تواند واقعیّت آن را انکار کند (Burdeau G. , 1980,, p. 13) .  پژوهشگران غربی تاریخ پیدایش دولت را ار سده شانزدهم میلادی می دانند. در آن زمان بود که متفکران  نیاز به ایجاد سازمان و نهادی را احساس کردند و واژه ویژه ای برای آن انتخاب کردند  (Febvre, 1954).

دولت را می توان نهادی صاحب اقتدار و سازمانده آن دانست که بر حسب تصادف ایجاد نشده است. مجموعه ی از اوضاع و احوال در دورانی ویژه وجود آن را ممکن و ضروری  ساخت. آن مجموعه  شرایط عینی دولت را ایجاد کرد ولی با همه آن شرایط دولت بی تکیه گاه ذهنی و حمایت مردم قادر به سازماندهی خود به معنای امروزی نیست. از جمله شرایط عینی وجود دولت باید از:  سرزمین، مردم و اقتدارفرمانروائی فراگیر یاد کرد و به همین دلیل این سه موضوع را از عامل های اصلی تشکیل دولت می دانند. تاریخ جهان نشان می دهد که تصرف سرزمین و کوشش حاکمان برای ایجاد یکتائی هنگامی میّسر می شود که یکتائی فیزیکی در محدوده ای ویژه به همراه وحدت روانیِ مردم آن سرزمین باشد. شاید به همین دلیل بود که مفهوم  مدرن مرزهای سیاسی هم در سده شانزدهم م همزمان با مفهوم دولت ایجاد شد. (Burdeau G. , 1980,, ص. 33)

پرسشی که پیش می آید این است که اگر قرار بود بشر تنها بر حسب غریزه های خود اقدام کند آیا خود به خود به سوی تشکیل دولت  می رفت؟ پاسخ این پرسش منفی است.  زیرا پندار دولت با تفّکر به وجود آمده  و پیامد و واکنش همه حوادثی بود که نوع بشر با آن برخورد کرده بود. وجود طبقه های اجتماعی گوناگون در اروپا  دولتی آفرید که « کمابیش وابسته و نماینده منافع طبقات اجتماعی بود » (کاتوزیان, 1379, ص. 10) به همین دلیل است که دولت با طایفه و قبیله تفاوت دارد. در تشکیل این دو، پیوستگی اعضای طایفه و قبیله خود به خود است در حالی که درمورد تشکیل دولت برای سپردن حقِ مردم برای تعیین سرنوشت و ساماندهی آن  به دولت لازم است تا هر فردی به ضرورت های حقوقی و در فرجام به خود دولت فکر کند.  از این دیدگاه می توان گفت که دولت با تفّکر پا به عرصه نهاد و بی تفاوتی مردم را درباره اطاعت بی چون و چرا و یا پیروی از غریزه های طبیعی را از میان برداشت. از این روی، همواره دولت است که قواعد و اجبار های قابل احترام را اعلام و اجرا  می کند.  (Burdeau G. , 1980,, ص. 55) .

در همه کشورهای تاریخی ملت موسس دولت بود که به تدریج با استفاده از آگاهی مردم و با نهادهای وحدت یافته  از احساس ملّی و احترام به قوانین پا به عرصه گذاشت. در دولت های نوپا – مانند کشورهائی که پس از جنگ جهانی یکّم و دوّم و یا پس از استعمار زدائی پا به گستره بین المللی نهادند ؛ دشواری اساسی از آن جا برمی خیزد که دولت ها می خواسته و یا می خواهند ملتی را بنیان نهند.  (Burdeau G. , 1980,, ص. 37) و یا به تعبیری دیگر به « ملت سازی » بپردازند.

مردم، دورانی دراز اقتدار یک فرد را از سر گذراندند و این دورانی بود که  تنها قدرت  بود که مردم را به اطاعت وا می داشت  و شکست قدرتمند هم سبب برکناری او می شد.  در آن دوران مردم فرمانروا را به عنوان رئیس و پیشوا می پذیرفتند؛ زیرا کسی یارای سرپیچی از اوامر او را نداشت. در اروپای آن زمان  برای  مردم ، به ویژه برای دهقانان و پیشه وران موضوع حقانیّتِ حاکم مطرح نبود. آن چه مورد توّجه  آنان بود برقراری صلح و آرامش بود که سبب می شد تا دهقانان و پیشه وران اموال و منافع خود را در جنگ های حاکمان از دست ندهند. مردم اطاعت را ممکن است به پذیرند امّا از بازیچه دست یک نفر شدن و پذیرفتن خطر به خاطر او می هراسند. تجربه لازم از آن دوران سبب شد تا هدف اقتدار دولت صلح و امنیّت باشد. بی هوده نبود که هم زمان با تفّکر دولت مدرن خطرِ خودکامگی نیز به وسیله متفکران مورد بررسی قرار گرفت. یکی از علّت های جنگ های مذهبی سده شانزده میلادی  در اروپا از میان برداشتن خودکامگان بود. با ایده دولت مدرن اصل برآن قرار گرفت که دولت باید وسیله ای برای جلوگیری از خودکامگی باشد و برای این کار لازم است سرشت و هدف های آن مشخّص گردد تا به گفته ای « پوزبندی برای جلوگیری از درندگی حیوانی گوشتخوار به نام انسان باشد » (Burdeau G. , 1980,, ص. 41-42) .

با تفّکر دولتِ مدرن حاکمان نیز در پی یافتن حقانیّت خود بر آمدند تا برای حفظ خود در برابر مردم توجیهی داشته باشند. کمترپیشوا و رهبری است که درپی یافتن رزم افزاری که او را در برابر مردم مصون نگاه دارد نباشد. زیرا حقانیّت به فرمانروایان قدرت بیشتری هم می بخشد و آنان افزون بر قدرتی که اِعمال می کنند رزم افزار دیگری هم به نام حقانیّت دارند که « دیگری » یا « دیگران » از آن برخوردار نیستند.  تا پیش از ایجاد دولت مدرن، ریشه چنین حقانیّتی در شخص فرمانروا نبود بل، از منشائی فراتر از وجود او نشات می گرفت و ارتباطی با اراده و اقتدار فرمانروا نداشت. پیامد حقانیّت،  نخست فراهم آوردن جایگاهی رفیع و مصونیت برای فرمانروا بود و دو دیگر اطاعت و پیروی مردم از وی – نه بر اساس ترس – بل برپایه اقتداری سحر آمیز نشات گرفته از عالمی دیگر. استفاده ابزاری از « ایمان مردم » به وسیله حاکمان سبب ایجاد قشری کم شمار امّا  قدرتمند شد که در نهاد های حکومتی مداخله می کردند. در مواردی این قشر در قدرت حاکمان شریک و در مواردی دیگر به رقابت با آن می پرداخت. این قشر با استفاده از ارتباط مستقیم و ممتازی که برای خود با جهانی دیگر اختراع کرده بود از « سرمایه ای نمادی » توانمندی برخوردار شد . حاکمان و دولت های سپس ایجاد شده نیز در بسیاری از موارد از این قشر برای حق به جانبی خود و تحکیم موقعیت خود استفاده کردند (Sand, 2008, ص. 43- 44)

از دیدگاه فلسفه حقوق،  دولت بی حقانیّت  توانائی اِعمال اقتدار را بی توّسل به زور ندارد. از این روی هر دولتی با استفاده از نوعی حقانیّت  به توجیه وجود و رفتارخود می پردازد. توضیح این نکته نیز لازم است که حقانیّت  دو قلمرو مختلف دارد که عبارتند از : قلمرو اخلاقی و قلمرو عملی . در قلمرو اخلاقی احترام به حقوق و آزادی ها فردی و مشارکت مردم در امور لازم است. امّا ، در قلمرو عملی دولت به رفتارهائی دست می زند که وجود او را توجیه کند؛ مانند پرداخت کمک هزینه به تنگدستان، پرداخت کمک هزینه  برای کالاهای مورد نیاز اولیه ، تامین امنیّت و مانند آنان .   

افزون بر جستجوی حقانیّت ، پیشوایان و رهبران دولت ها هدف دیگری را نیز پی گیری می کنند که عبارت از یافتن راهی برای استمرار اقتدار است. در نهاد دولت ، اقتدار همیشگی برقرار می شود امّا  چنین اقتداری حتی برای فرد یا افرادی که آن را اِعمال می کنند – شخصی نبوده ، بل اقتداری نهادینه شده است. به همین دلیل بود که در سده شانزدهم میلادی، به هنگام شکوفائی تفکر دولت، یکی از بزرگترین مشغله فکری تئوریسین ها آغاز و انجام اقتدار بود. در نظام های سلطنتی « ولیعهد » نمادی از تداوم نظام سلطنتی بود به همین دلیل  ضرب المثلی در فرانسه وجود داشت که : « شاه در فرانسه نمی میرد. گردن زدن پادشاه کافی نیست بایسته آن است که حقوق سلسله پادشاهی منسوخ شود».  (Burdeau, 1970 , ص. 114) دولت نیز به شیوه  دیگری نامیرا است زیرا این پندار مجرّد و انتزاعی، فارغ از دگرگونیِ کارگزاران خود به زندگی ادامه می دهد چرا که، با رعایت شرایطی ، نظم و امنیّت مورد نیاز بشر فراهم می کند. یکی از دلائل  تند روی های دولت و مخالفت او با خواست های مردم، در هر کشوری به گونه ای ویژه، همان استمرار  اقتدار است .

پیش از این، در بخش دموکراسی و مردم ، خواندیم که مردم همانند ژانوس ( Janus) افسانه ای هستند. در این بخش نیزباید گفت که دولت ژانوس دیگری است که نیم رخ آرام او حاکمیّت قانون و حقوق است و نیم رخ بدخیم اش عبارتست از همه کارکردها و تنش های زندگی سیاسی. زیرا دولت از یک سو پیام آور حقوق، یعنی بیان اراده مردم  است و بنا برآن مرجعی والا است که وابسته به نظام حقوقی است.

امّا ، چهره دیگر آن پیکار های سیاسی است که سرشار از سود جوئی، جاه طلبی، برقراری ایدئولوژی ویژه  به وسیله نیروهای سیاسی حاکم در جامعه است. دولت مدرن مانند دیگر آفرینش های ناشی از نیاز و نبوغ بشر، با آرمان های زمان خود تطبیق داشت . از این روی مردم در دولت نهادی را می دیدند که برای اِعمال  قواعدی معقول  برای رسیدن به هدف هائی مقبول ایجاد شده است. از این روی روشن است که دولت خواهان  استمرار اقتدار باید با به الزام های مورد درخواست افراد کشور احترام بگذارد و به شیوه ای  درست عمل کند تا مداومت او تثبیت شود.

تفکری که در ایجاد دولت نقش موثری داشته و در پیش از آن یادشده تفّکری سیاسی بود که  هدف آن جدا سازی قدرت از فرد بود. با این جدا سازی،  اقتدار از رئیسان، پیشوایان و پادشاهان، به اجتماع تفویض شد. اجتماعی که خود  به سازماندهی می پردازد، آینده خود را تعیین می کند و به وضعیت سیاسی و اجتماعی خود توّجه  دارد. از همین طرز تفّکراست که افزون بر پایه های دولت، بنیاد حقوق مردم  گذاشته می شود که مجموعه ی از قواعد  و حقوق است که انضباط  و رهنمود های کردار فردی، برای رسیدن به آرمان های مانند امنیّت  و صلح است.  گفتنی است که شعار نخستین انقلاب فرانسه در سال 1789 « آزادی-  مالکیّت و امنیّت » بود که سپس به « آزادی – برابری – برادری » دگر گشت. امّا  آن تفّکر و آرمان هنوز هم  به شیوه ای واقعی اجرا نشده است. 

عوامل تشکیل دهنده دولت انعکاسی از نوع و چگونگی اِعمال اقتدار دولت است. به این معنا که اقتدار نسبت به مردمی، درباره سرزمینی  و به یاری نهادهای ویژه ای اِعمال می شود. بنا بر این دولت  بی مردم وجود ندارد. امّا ، مردم همواره یک ملّت نیستند و می توان گفت که ملّت مجموعه ی از مردم است که با هم متّحد شده اند. عوامل عینی این اتحاد به نظر برخی مانند فیخته (Fichte)  آلمانی عبارتند از اشتراک سرزمینی، وحدت زبان ، مذهب و وحدت قومی. عوامل ذهنی در نظریّه حقوق فرانسوی عبارتند از اراده مشترک برای زندگی جمعی و قبول سرنوشت مشترک. امّا، ملت بی دولت هم وجود دارد مانند فلسطینی ها. برخی از دولت های جهان سوّم که به گونه ای مصنوعی و با مرزهای دوران استعماری پا به عرصه گذاشته اند فاقد ملّت اند و نقطه مقابل دولت های غربی هستنند. دولت ها ممکن است دوملیتی باشند مانند کانادا ویا چند ملیتی مانند اتحاد شوروی پیشین.  (Camy, Etat de droit)

 نکته دیگر آن که  دولت بی سازمان و دستگاه ( Apparatus) – به معنای نهادها و سازمان های ویژه ای که دارای اقتدارقانونی موثر باشند – وجود ندارد. نهادها که نمایندگان اقتدار دولت هستند بر حسب موقعیت شان نامگذاری می شوند. در هرم بالای نهادها : ریاست جمهوری، مجلس نمایندگان را میتوان نهادهای سیاسی (یا  به تعبیر قانون اساسی مشروطیت « قوای مملکت » ) نامید در مرتبه ی پائین تر از قوای مملکت  نهادهای اداری  وابسته به قوای یاد شده  قرار دارند مانند استانداری ها و شهرداری ها  که می توان آنان را قوای عمومی خواند .

این تفکیک دارای پیامد های حقوقی مختلفی است. قوای مملکتی  تابع حقوق عمومی – قانون اساسی- هستند و برای احترام و رعایت موثرقانون اساسی دادگاه ویژه قانون اساسی بوجود می آید. نهاد های اداری نیز تابع قانون های عادی که بر حسب آئین های مندرج در قانون اساسی تصویب می شوند هستند . مجموع این قوانین عادی حقوق اداری را تشکیل داده وگاهی دادگاه های اداری به تخلّف نهادها اداری  رسیدگی می کند.

در میان همه مظاهر اقتدار دولت آن چه که بیش از همه برای  مردم قابل لمس است حکومت است.  منظور از حکومت ، در این فصل،  « دستگاه اداری » یا همه نهادهای دولتی  است که صلاحیت اداره امورعمومی را برعهده دارند و می توانند درمورد بخشی از کارکرد های مربوط به دولت تصمیم گیرند. درهر دولت مدرن اقتدار تصمیم گیری و اِعمال اجبار وجود دارد و برای هر یک از دو موضع یادشده  نهاد ها و کارگزارانی هم وجود دارند.  گروه نخست در تصمیم گیری خود آزادند مشروط به این که اصول قانون اساسی را رعایت کنند. گروه دوّم مرّکب  از نهادها و کارگزاران تنها در چارچوب مقررات قانونی می توانند عمل کنند.

حکومت  دو صفت مشخّص برای کارکرد خود دارد: نخست آن که دستگاه وابسته به دولت  است و دو دیگر آن که نماینده دولت حاکم است. وابسته به دولت است زیرا توجیه دستورهای صادره از سوی حکومت بستگی به اراده و یا قدرت حکومت ندارد و ناشی از اقتدار دولت است. از این روی از دیدگاه حقوقی پایه دستورها و کارکرد های حکومت بر اساس اقتدار دولت قرار دارد. امّا،  از دیدگاه سیاسی حکومت ها برای بیان برتری اراده دولت ایجاد می شوند و نماینده قدرت فائقه او هستند. 

حکومت نمی تواند تصمیم هائی خلافِ دولتِ حاکم  داشته باشد. پیامد دو صفت یاد شده در بالا این است که حکومت بر حسب مورد و اقتضای خواست اجتماع مردم – بی آن که بر پایه های  اساسی دولت آسیبی برساند –  می تواند دگرگونی هائی در مقررات حقوقی ایجاد کند. حکومت با رعایت شرط یاد شده دگرگونی های سیاسی را به مقررات حقوقی تبدیل می کند.  به این ترتیب اقتدار دولت همواره  با توّجه  به مقتضیات بازنگری و اصلاح شده و از سنگوارگی آن جلوگیری  می شود. اقتدار دولت با صلاحیت های حکومت تفاوت دارد زیرا صلاحیت های حکومت از سوی دولت  به حکومت واگذار می شود و متعلق به اونیست در حالی که اقتدار دولت همان گونه که در بخش حاکمیّت خواندیم ناشی از حاکمیّت  مردم و ملّت است.

ایده اصلی انقلابی های فرانسوی، که پایه های حقوق عمومی را بنیان نهادند، تشخّص و یا شخصیت بخشیدن (personnification) ملت به وسیله دولت بود . به این سبب  دولت  را شخصیت حقوقی عمومی و معرِّف اجتماع ملّی  و حاکمیّت  را از آنِ ملت دانستند وپس از آن  دیگر شاه نمی توانست معرِّف حاکمیّت  و یا دولت باشد. حاکمان نیز مالک حاکمیّت  نیستند چرا که آنان تنها در حدود صلاحیت خود حاکمیّت را، که ازآنِ ملت است، اِعمال می کنند و فرق است میان مالک بودن و یا مامور به اجرای کاری بودن. به این ترتیب حاکمیّت و یا اقتدار دولتی همان قدرت اجتماعی ملت است و به این اعتبار تنها بر پایه اقتضای منافع ملّی عمل می کند. صلاحیت های واگذار شده به حکومت نیز در مالکیّت کار گزاران نبوده و نمی تواند در جهت منافع فردی آنان به کار گرفته شود. صلاحیت ها ، امانت ها  و ودیعه هائی هستند  که تنها باید در جهت خیر و صلاح عامه از آن ها استفاده گردد.   (Malberg, p. p. 167 s.).

ضرورت سازماندهی ها و جلوگیری از تخصیص قدرت به افراد با ایجاد نهاد های مناسب عملی  می گردد. چرا که سازمان ها در خدمت ایده ای تنظیم یافته هستند و با توّجه  به صلاحیت خود فراتر از افراد کارگزار هستند. ایده تنظیم یافته  آن است که در متن اجتماع وابسته به دولت وجود دارد و بالاتر از برنامه های حکومت بوده و پیوند میان دولت با مردم  است. از این روی، می بینیم قانون با تغییر تصویب کنندگان و یا توشیح کنندگان به اعتبار خود باقی می ماند ؛ زیرا در دولت اقتداری وجود دارد که فراتر از صلاحیت حکومت و سازمان ها است و با آن تفاوت دارد .

قانون اساسی کشور های مختلف اقتدار را غیرقابل تغییر فرض می کنند. امّا، وظایف حکومتی و کارگزاران آن همواره در حال دگرگونی است. در پیکار سیاسی که در چارچوب سازمان های دولتی رخ می دهد موضوع پیکار عبارت است از دستیابی به صلاحیت هائی که قانون به کارگزاران واگذار کرده است ویکی از وظایفِ اقتدارِ دولت ساماندهی و تنظیم  چنین پیکارها است تا گزندی به امور عامه وارد نشود (Burdeau, 1970 , ص. 114).برای ایفای نقش ناظمِ امورِعامه دولت نیاز به پایگاهی دارد که مستقل از جریان های سیاسی ، حزب ها، گروه های فشار و مانند آنان باشد. برای دستیبابی به چنین پایگاهی دولت باید با رعایت همبستگی ملّی به شیوه ای رفتار کند که خیر و صلاح عامه محفوظ مانده و برتر از خواست های گروه های گوناگون تلقّی گردد. آفرینش چنین پایگاهی به وسیله اقتدار دولت مستلزم آن است که وی به مقررات و شرایطی احترام بگذارد که همه آن ها را نمی توان حتی در بهترین و کامل ترین قانون اساسی دنیا یافت. زیرا آن شرایط بستگی با نوع آموزش، باور مذهبی، شیوه زندگی مردم و ساختار های گوناگون اقتصادی  دارد و با دگرگونی هر یک از این عوامل سرشت آن شرایط نیز دگرگون می شود.

از این روی بیشترین نیاز و آرزوی دولت ها داشتن جامعه ای همگون و یکدست است. امّا هیچ دولتی توان ایجاد چنین جامعه ای را ندارد. می توان همچو بسیاری از دولت ها با نیروی انتظامی، به زور و یا با امتیازی اقتصادی مردم را به اطاعت واداشت ؛ امّا اقتدار چنین دولتی رنجور و درمانده است چرا که به جای به کارگیری اقتداری سرآمد ، ممتاز وریشه دار در افکار مردم،  به اجبار و زور گوئی دست می زند.  اگر در روزگاران گذشته و یا حتی در برخی از دولت ها آرزوی رهبران و پیشوایان ، رهبری مردمی همگون بود امروز با تئوری نوین، دولت های دموکراتیک در پی آشتی دادن یکتائی  با چند گانگی اجتماعی هستند .

از دیدگاه تاریخی می توان دولت ها را به شرح زیر بخش بندی کرد: دولت های  ایلی – دولت های سرزمینی  و دولت های  ملّی . روشن است که تا پیش از پیدایش تفّکر دولت ، بیشتر آنان  بر حسب وضعیت جمعیتی خود ایلی یا سرزمینی  بودند که در این گونه آخر، پادشاهان و شاهزادگان با تصرف سرزمین های دیگر، به آفرینش دولت می پرداختند. (پل تیبو (Paul Thibaud) فیلسوف فرانسوی، به نقل از مردم شناس انگلیسی (Sir Henry Maine)  می نویسد:

« در آغاز، دو  نهاد، معرف و نماینده موجودیت های سیاسی  بودند : نخست قبیله ها  و سپس امپراتوری ها. اولی شامل « من » و «هم قبیله ای هایم» بود  که گروهی بودیم با بستگی هائی  بسیار نزدیک و با هویِّت و همگونی که برخاسته از آن همبستگی ها بود؛ و دومین نمایندهِ موجودیتِ سیاسی، امپراتوری بود که نه حدّ و مرزهای مشخص بیرونی و نه هویِّت یکتای درونی داشت و به این  دو دلیل توسعه طلب در قلمرو جهانی بود.» (Thibaud, Paul, 1991). دولت ملّی همان گونه که در بخش حاکمیّت  خواندیم  ناشی از حاکمیّت  ملّی است. روشن است که نظریه حاکمیّت در هر دوره ای از تاریخ، با دوره دیگر متفاوت بوده و می باشد؛ مانند تفاوت حاکمیّت  در یک دولت-شهر با حاکمیّت در یک شهر شاهزاده نشین و یا با جامعه نوین کنونی.

تعریف دولت و نقش اودر جامعه

دولت نیز مانند مردم تعریف جامع و مانعی ندارد.  امّا، نبود تعریف مانع از تشریح پایگاه دولت نمی شود. تعریف ساده ای که می توان از دولت به دست داد عبارتست از : مجموعه اقتداری که درباره مردم سرزمینی ویژه و محدود اِعمال می شود. برخی دولت را « مرکز سیاسی- حقوقی تصمیم گیری»  دانسته اند (Chantebout, 1975, p. 44).

دولت را می توان پیش از هر چیز دیگر، دارنده انحصاری زور واجبار خواند. با توّجه  به این که نخستین خواست مردم ، خواست آزادی است؛ از این روی، میان دولت و مردم رابطه مناسبی وجود ندارد حتی اگر همه مردم کشور هم یکدست و همگون باشند.از این روی، در عمل توافق میان دولت و مردم کمیاب است. در برخی از موارد یک ملّت میان چند دولت تقسیم شده و در برخی موارد دیگر یک دولت چند قوم و ملّت را در کشور خود جای داده است.در هر دو حالت، وضع نا هنجار است و به برخورد می انجامد. در حالی که مردم سازندگان یگانگی جامعه هستند؛ دولت، برترین نهاد سیاسی است  که وظیفه او نمایندگی مجموع جامعه در یک سرزمین معین است .

برخی از حقوقدانان دولت را به عنوان یک نهاد تلّقی نمی کنند و آن  را اقتداری قانونی  می دانند. اقتداری که خود را به  گروهی اجتماعی- عموما ملی –  تحمیل می کند و به آن سازمان می دهد. از این روی دولت را می توان در قلمروی وسیع و یا محدود تعریف کرد  . در تعریف محدود اقتدار دولت به وسیله ابزاری مرّکب از  کارمندان – که در هرم بالای آن رئیس کشور و دولت قرار دارند- اِعمال می شود. این ابزار دارای نهادهائی است  که حقوق ویژه  خود – به نام حقوق عمومی – را دارند. در تعریف وسیع از دولت  می توان آن را مجموعه ای از یک گروه اجتماعی تعریف کرد  که همه آنان از نک نظامحقوقی پیروی می کنند..

. از این روی می گوئیم دولت ایران یا دولت فرانسه و مانند آنان . از دیدگاه توانِ کارآئی (عملی ) دولت شخصیّتی حقوقی است که دارای اقتدار نسبت به افراد است.با توّجه به نبود تعریف مورد قبول همگان  شناخت سرشت و طبیعت دولت از دیدگاه حقوقی ضروری است:

1 –  دولت شخصیّت حقوقی است. این صفت دولت را به عنوان صاحب حق – مانند افراد – می شناسد و به معنای این است که دولت صلاحیّت اِعمال حق خود را دارد  و در همان حال تابع برخی از محدودیت ها نیز هست.  به عنوان نمونه دولت می تواند به عنوان خواهان به دادگاه ها مراجعه کند و یا برای مسئولیت های خود در برابر دادگاه ها جوابگو باشد. دولت همانند گروه های جمعی شخصّیت حقوقی دارد که قانون آن را به رسمیّت می شناسد. در عمل دولت به وسیله افرادی که نمایندگان او خوانده می شوند عمل می کند. فرض وجود شخصّیت حقوقی دولت سبب می شود تا دولت بتواند دارائی خود را داشته باشد و می تواند تعهداتی را بر عهده گیرد. (Camy, Etat de droit)

2 – اقتدار دولت : ویژگی دولت در برابر افراد و دیگر شخصّیت های حقوقی  در این است که اقتداری قانونی  دارد که هدف آن خیرو صلاح عامه است. اقتدار دولت برحسب شکل های قانونی است  به تعبیری دیگر اقتداری قانونی که نقطه مقابل قدرت عملی است.

توضیح این نکته لازم است که دو شکل از قدرت وجود دارد که عبارتند از قدرت عملی و اقتدار حقوقی یا قانونی . قدرت عملی را می توان در دست کسانی ملاحظه کرد که آن را به وسیله نیروی نظامی، فرهمندی، قدرت اثرگذاری و یا فریبندگی به دست آورده اند. در حالی که  اقتدار دولت  تابع تشریفات و رسومی قاعده مند است. از این روی توجیه اعمال دولت برابر قانون است ( قانون اساسی – قانون های عادی  و یا آئین نامه ها.) در حالی که اعمال دارندگان قدرت عملی دارای چنین توجیهی نیست. گفتیم که هدف اعمال دولت خیر و صلاح عامه است و از این حیث نیز با اعمالی که اشخاص غیر دولتی انجام می دهند تفاوت دارد.

3 – نکته دیگر آن که  ویژگی اقتدار دولت در استفاده از زور و اجبار است. زیرا دولت انحصارخشونت قانونی را دارد که به وسیله قانون توجیه می شود. این ویژگی به دولت اختیاراتی در مورد استفاده  انحصاری از نیروی انتظامی و دادگستری را اعطا می کند.

در  قانون های اساسی کلاسیک  کشورهای غربی اصولی برای تشکیل  و وظیفه های دولت آمده است . این اصول اساسی با انقلاب سده هفدهم انگلستان، با استقلال ایالات متّحده آمریکا و انقلاب فرانسه  در سده هژدهم م  پا به عرصه گذاشت. سپس اصولی که قوانین اساسی این کشورها بینان نهادند فراگیر شد ؛ به گونه ای که پس از فروریزی دیوار کمونیسم در کشورهای اروپای شرقی نیز از همان اصول بهره برداری شد. ویژگی  های این اصول را می توان به شرح زیر بر شمرد :

– اصول بنیانی (principes Constitutifs) به معنای اصولی که  از آن قواعدی کلّی مانند قواعد سازماندهی عینی بر می خیزد؛

– اصول تنظیم کننده ای که اجرای آن به وسیله دولت ها تمام شدنی نیست. هیچ دولتی نمی تواند مدعی شود که در همه زمینه ها دولتی قانونمدار بوده وحمایت و تضمین از آزادی ها کاملا در سراسر سرزمینش اجرا می شود.

برخی از حقوقدانان اصول یاد شده بالا را ایده نوینی از دوره روشنگری می دانند که مبانی آزادی فردی را بنیان نهاده است. به نظر آنان اجرای اصول  اساسی ابزاردستیابی به آزادی و پیشرفت بوده و وسیله ای است برای طرد هر گونه وحشی گری و ناهنجاری.

 تحقق اصول  یادشده امری است که نیاز به زمان دارد و بیشتر مربوط به آینده ای دور دست است که گاهی دسترسی به آن ناممکن به نظر می رسد. از این روی می توان آن را نوعی آرمانشهر دانست  که  خود آن (آرمانشهر)  توانائی و نیروی حقوق اساسی غربی را تشکیل می دهد. با این توضیح که آرمانشهر در شرایطی محرّک جامعه است. زیرا اصول یاد شده دولت های غربی را وادار به  نوعی فروتنی – دستکم در برابر مردم خود – ساخته و به این سبب در فریب و دروغ  آشکار آن چنانی به سر نمی برند. برعکس دولت های خودکامه و شهکامه – که همواره خود را برتر دانسته و هدف های های خود را تحقق یافته تلّقی می کنند از هیچ منکری ابا ندارند. 

حوادث سده بیستم میلادی نشان داد که  این خوش بینی بیش از اندازه  درباره اجرای اصول یاد شده به آزادی و پیشرفت منجر نشد. به عنوان نمونه  با نسل زدائی های سده بیستم میلادی گواه آن بودیم  که  مردمی « متمدن » می توانند نظام هائی را روی کار آورند که از هیچ خشونتی پروا ندارند .از این روی اعتبار حقوق اساسی کلاسیک غربی مورد تردید قرار گرفت و دچار بحران شد. از آن پس چهار ایده و یا اصل دیگر مورد توّجه  بیشتر حقوقدانان قرار گرفت  که عبارتند : 

1 – دولتِ قانونمدار  2- نمایندگی دموکراتیک  3 – تفکیک قوا  4 – حمایت از آزادی ها (Camy, Etat de droit).

موضوع دولت قانونمدار را در بخش آینده خواهیم خواند، موضوع نمایندگی را در فصل نمایندگان مردم آورده ام . حمایت از آزادی در برگ های پیشین و در فصل و بخش های گوناگون یاد شده و سرانجام آن که تفکیک قوا- که در دوران جهانروائی بیش از هر زمان دیگرباید به آن توّجه شود (Roger, 2013)-  نیاز به نوشته دیگری دارد.

همان گونه که در پیش خواندیم با فروریزی قدرت کلیسا و پادشاهان و در نظر گرفتن سه عامل عینی تشکیل دولت، هر یک از متفکران با توّجه  به وابستگی خود به مکتبی فکری تعاریف گوناگونی از دولت را عرضه داشتند. برآیند همه آن ها آن که  دولت واقعیتی است موجود و قابل درک از سوی مردم که افزون بر سه عامل عینی یاد شده دارنده  انحصاری اجبار قانونی، به گفته ماکس وبر، نیز هست.

از نظر ارزش های ژئوپولینیکی، ژئو استراتژی واز لحاظ دوره پایداری  دولت ها موجودیت های گوناگونی هستند. نظام دولت ها درعرصه بین المللی در عمل بیشترواقعیتی میان دولتی (Interétatique  ) است که همواره دگرگون می شود. روابط میان دولتی به همراه هم چشمی های پایان ناپذیر سبب شده است تا شمار دولت های فرمانروا در دوران مختلف متفاوت باشد. به عنوان نمونه پس از استعمار زدائی در پایان سده بیستم میلادی نزدیک دویست دولت در دنیا وجود داشت؛ در حالی که در آغاز آن سده  بیش از پنجاه دولت نبود.

 حاکمیت  ويژگی دولت است که هم نشانه وجود دولت و هم نماینده  دگرگونی دولت است؛ زیرا در دوران کنونی، شمار زیادی از موجودیت های خود مدیر آفریده شده است که همه آنان نهادهای فرو دولتی و یا حکومت های عضو دولت های فدرال هستند. از این روی سلسله مراتبی در نظام دولت ها ایجاد شده است. می توان پیش بینی کرد که آفرینش ساختمان دولت برتر ( Supra-état) ها و یا اَبر ملّی  ( Supra-national) ها مانند اتحادیه اروپا  شتاب بیشتری گیرد. (Breton, 1998, ص. 89)

امروزه نظام دولت ها، به شکل ابزاری جهانشمول برای حل دشواری های واقعیات های گوناگون در آمده است. دولت  برحسب تعریف  در درجه نخست موجودی سیاسی و در درجه دوم، موجودی اقتصادی است.

زیرا از مدّت ها پیش  نهاد های سیاسی در حوزه جغرافیائی داخل مرزهای کشور، به تنظیم و ترتیب امور تولید می پردازند  و حتی تنظیم بهای ارزهای خارجی نیزبا دولت است.  تعیین مقررات کُنش های  مردم با یکدیگر در درون کشور، چه با شهروندان داخلی و چه با شهروندان بیگانه هم با دولت است. در مورد اول دولت ها با ایجاد بنگاه های صنعتی و جذب مردم به سوی آن سبب ازدواج ها میان مردم نقاط مختلف کشور می شود و در مورد دوم دولت با بازبینی  ورود و خروج بیگانگان و یا با مقررات رفتن شهروندان به بیرون از کشور اثر می گذارد.

تاثیر دولت در فرهنگ انکار ناپذیر است زیرا با استفاده از ابزار آموزشی، دولت در افکار اداره شوندگان اثر می گذارد. در کشورهائی که با رژیم خودکامه اداره میشوند دولت همه گونه دستکاری و « ساخت و پاخت» با باور عمومی را انجام  می دهد  تا به ایجاد تفکّری یکدست بپردازد. به این ترتیب، نفوذ دولت برای دگرگون کردن افکار ، تحریک و تشویق مردم  و توجیه حقانیّت  برای خود روز بروز افزونتر می شود تا به همانند سازی مردم در درون مرزها بپردازد.

بازار اطلاعات به شیوه آشکاری جنبه ملّی به خود گرفته  وزندگی سیاسی مردم در پایتخت ها متمرکز شده است و آفرینش های هنری نیز در همان محل و به زبان رسمی کشور پدید می آید. (Breton, 1998, pp. 86-87) با همه این ها، تنها دولت ها  نظام های حقوقی را تعیین نمی کنند.  امروزه با جهانروائی و ایجاد پیمان های منطقه ای دولت ها انحصار قانونگذاری را از دست داده اند. بحران جهان کنونی نشان از نبود  یک نظم حقوقی بین المللی دارد  نظمی که بتواند تضمین های توسعه و صلح پایدار را برای مردم فراهم کند.

به این ترتیب دولت همه توانمندی عقلی و عاطفی را ، که پیش از این متعلق به دین ها بود، در خود جمع کرده است. از این روی، هرچند پرسش و انتقاد از نهادهای دولتی قابل قبول است ؛اما، وجود دولت را مورد تردید و یا حتی مورد پرسش قرار دادن  مورد پسند همه دولت ها نیست. و این در حالی است که هر ملتی از راه های گوناگون آزادی خود را از دست می دهد. در یک کشور اقتدارِ دولت مطیع و پیرو محافل نیرومند مالی می شود، در کشوری دیگر ارتش به  بهانه حفظ امنیّت مردم و یا اعتبار بخشیدن به تفکری ویژه به حضور و کند و کاو در مکان های عمومی می پردازد. در کشوری همه رسانه های عمومی در اختیار میلیاردر ها قرار دارد کارگران در بسیاری از کشورها از ترس بیکاری به خاموشی پناه می برند. و در بسیاری از کشورها ، آگاهی های تبلیغاتی، ورزش و شوخک (جوک)  ها ی مبتذل با کمک دستگاه های دولتی  به افکار عمومی حکومت می کنند و آن را دگرگون می سازند.

رابطه دولت با گروه های گوناگون

تاریخ دنیا سرشار از ناهمآهنگی میان دولت و مردم است. زیرا هر دولتی خود را مظهر همه مردم خود، فارغ از تقسیم اجتماعی و قومی، می انگارد، اما،  فراموش می کند که خود دولت نیز ممکن است به وسیله یک طبقه و یا لایه ای ازمردم تصاحب شود.  در چنین حالتی است که دولت خود را تجّسم همه مردم می نامد و توجیه نمادی برای خود می تراشد تا همه  مردم به دور از هرگونه انتساب ویا طبقه اجتماعی، خود را از آنِ آن دولت به پندارند (Breton, 1998, ص. 7). تعیین پایگاه مردمی که میان چند دولت تقسیم شده اند و یا موضع دولتی که مردم گوناگونی را در خود جای داده است یکی از دلائل برخورد میان مردم و دولت است . برخی از دولت ها برای ادامه حیات خود ازیک تفکّر باستانی بهره برداری می کنند. به این معنا که در حقوق  روم باستانی حق مالکیت مطلق وجود داشت که امروزه متروک شده است (De Chabot, mai 1999, Paris) . این گونه دولت ها خودرا همانند مالکان  وصاحب سلطه در مورد ملّتی که درکشور زندگی می کنند می دانند و فراموش می کنند که  دولت تنها مامور اداره منافع مردم  است نه صاحب سلطه به آنان  (Maugué, 1979, p. 137) .

جامعه انسانی از هزاران گروه قومی تشکیل شده است که تفاوت های ژرفی با یکدیگر دارند و این تفاوت ها ممکن است به سبب جایگاه قوم ، نقش قوم در عالم واقع ، درتاریخ و یا در خاطره مردم باشد. با پیدایش نهاد دولت، محدوده های سیاسی  که بیشتر بر اساس تملک سرزمین بود آفریده شد. دولت ها در قلمرو های مختلف الزام هائی را به مردم تحمیل  کرده و می کنند. پس از آن، دگر سازی ها، چالش ها، تنش ها و از هم گسستن ها فرا رسید که فرجام  آن همزیستی شکننده ای است که  امروزمیان  مردم، اقوام  و دولت ها به چشم می خورد.

پس از آفرینش دولت ،  به معنای دولت – ملّت  اروپائی ،  هر دولتی کوشش های فراوانی همراه با خشونت انجام  داد تا یکتاگرا و متمرکز باشد و از این راه خود را موّجه قلمداد کرده و قانونی بودن خود را اثبات کند.  بر این اساس گوناگونی و وضعِ ویژه گروه های مردمی نادیده انگاشته شد. در نتیجه هنوزهم دولت هائی در دنیا هستند که با گروه های قومی مخالفت می کنند و تخم بیزاری در میان مردم می پراکنند. به خوبی می توان نتیجه  ترسناک چنین بیزاری را پیش بینی کرد. در حالی که در واقع از سده ها، بل  هزاره ها پیش، مردم  زبان ها و دولت های خود را با توّجه   به مکانیسم ویژه ی  به نام  تکوین قومی ( Ethnogenèse) می سازند و تکمیل می کنند (Breton, 1998, ص. 69) .

روند یگانگی ملّی نیز در هر کشوری با کشورهای دیگر متفاوت است. به همین ترتیب کشورها از نظر باشندگان در آن نیز متفاوتند . به عنوان نمونه  اگرکشور ها را بخواهیم  از لحاظ گروه های قومی  طبقه بندی کنیم مانند:  کشور های تک قومی – کشور برخه ای که بخشی از قومی را که میان چند کشور تقسیم شده اند در خود جای داده است؛ کشورهای چند قومی  که مرّکب از  گروه های قومی گوناگون و شناخته شده هستند و سرانجام کشورهای بی قوم که منظور از آن کشورهائی هستند که دلیل وجودی آنان عوامل دیگری غیر از قوم، مانند سرزمین و یا تاریخ  است. (Breton, 1998, p. 95)  ار این روی می توان دید که نظّریه حاکمیّت ووضعیت باشندگان در هر یک از کشورها متفاوت است.

 دولتی که مختص  و معرِّف ملّتی تنها باشد، نخستین بار در قرون میانه در قاره اروپا با واژه ملّت (ناسیون ) – از ریشه  تولد یافتن –  پا به عرصه گذاشت .منظوراز آن اجتماعی بود که  افراد آن همگی محل تولد مشترکی داشتند و ملّت مستقل از اراده افراد بود.  تعلق آدمی  به اجتماعی بود که در آن پا به جهان گذاشته و زبان و اخلاق آن اجتماع را فرا گرفته بود . این مردم  اگر اراده همزیستی با یکدیگر را داشته باشند ممکن است تشکیل ملتی را بدهند  ملّت ها  دیگر ممکن است  خود را به وسیله زبان و فرهنگ مشترک خود را معرّفی کنند و یا آن که هر دوعامل بالا را در خود داشته باشند.

ملّت لزوما یکدست و همگون نیست و ممکن است از گروه های مختلف تشکیل  شده باشد مانند ایالات  متحده آمریکا. دولت و ملّت نیزممکن است با هم مقارن نباشند زیرا ملتی ممکن است  درمیان چند کشور مختلف زندگی کنند مانند مجارها در اروپای شرقی و یا کردان در قاره آسیا. یک کشور نیز ممکن است ملّت های مختلفی را در خود جای داده باشد؛ مانند کشور بلژیک که در آن فلاماند ها (Flamands) ، فرانسوی زبان ها و والون ها (Wallons) زندگی می کنند.  با این همه روابط تنگاتنگی میان دولت و ملّت وجود دارد.  هنگامی که کشوری مرّکب از مردمی همگون است دولت یکتا گرا ، نمونه ی رایج است و میان دولت و مردم همآهنگی وجود دارد  و ازاین روی اصطلاح دولت – ملّت به کار گرفته می شود مانند کشور هلند.

دولت – ملّت  را می توان کشوری  دانست  که خود را به به نام قومی که پیشتر در آن زندگی می کرد می نامد. مردم چنین سرزمینی دوران هائی پر از نشیب و فراز را از سر گذرانده؛  با گذشت زمان  نهادهای متحد کننده آفریده و سپس – بیشتر آنان –  زبان خود را به نام زبان ملّی نامیده اند . به این ترتیب رابطه ای مستحکم میان  قوم با زبان و سرزمین ویژه ایجاد شد و ساخت سیاسی کشور هم بر اساس همین سه عامل ( قوم- زبان و سرزمین ) استوار می گردد. در چنین حالتی تطابق کامل میان آگاهی ملّی در چارچوب جغرافیائی کهن با یک فرهنگ  پیشینه دار وبا ساختار سیاسی منحصر بفرد بوجود می آید.

در موارد بسیاری مرز دولت ها با  فضای زندگی قومیِ تنها تطبیق ندارد که  نتیجه آن اقلیّت سازی در داخل کشور و یا درکشورهای همسایه و هم مرزاست.

در بخش سوم این نوشته به تفصیل از حقِ مردم برای تعیین سرنوشت و ساماندهی آن به وسیله مردم و همچنین از راه حل هائی برای حل موضوع اقلیت ها بحث شد. برای ملاحظه وضع موجود دولت در کشورهای دنیا نگاهی به تاریخ مختصر و کوتاه پیدایش دولت ضرروی به نظر می رسد.

دنباله این نوشته در اینده خواهد آمد..

—–

  -1  در حقوق روم مالکیّت  ” dominium  “نامیده می شد که برابر آن  ” dominus ” به معنای مالک و یا رئیس خانواده  به تنها  حق« تصرف و انتفاع» وهر گونه حق سلطه وحاکمیّت را نیز داشت. در دوره سده میانه، حقوقدانان اروپائی تلفیقی در حقوق روم به عمل آوردند  و حق مالکیت را دراختیار داشتن مال مادی با رعایت قانون دانستند. (De Chabot, mai 1999, Paris)

  – 2در نوشته‌های سیاسی ایران، درباره پیدایش و رواج دولت- ملت – که گاهی کشور- ملت و گاهی هم دولت ملّی ترجمه شده ـ به فراوانی سخن رفته که ‌اغلب آنان با استفاده ‌از بررسی‌ها و منابع غربی است. اما، نوشته‌های پژوهشگران غربی، بیشتر متوجه کشورهای خودشان است وبه نظر می‌رسد تقلید از آنان برای ما روا نباشد. بنگرید از همین قلم، « دکترین نوین حق تعیین سرنوشت» ، فصل نامه تلاش هامبورگ  شماره  30 ، سال هفتم، مهرماه 1387 و مصاحبه نویسنده با همان نشریه شماره 31 دی ماه 1387

++++++++

ماخذ ها :

Breton, R. (1998). Peuoles et Etats. Paris: Flammarion, Dominos.

Burdeau, G. (1970 ). L’Etat . Paris : Seuil .

Burdeau, G. (1980,). L’Etat T.2. Paris: L.G.D.J.

Camy,O. (s.d.). Etat de droit. http://www.droit constitutionnel.net/etatdedroit.html .

Camy, O. (s.d.). Etat de droit. http://www.droitconstitutionnel.net/etatdedroit.html .

Chantebout, B. (1975). De l’Etat; une tentative de démythification. Paris: Consortiums de la librairie et de l’édition,.

De Chabot, N. ( mai 1999, Paris). “La notion de droit de propriété dans le droit anglo-saxon et le droit romain “. Géomètre , No5,.

Febvre, L. (1954). De l’Etat historique à l’Etat vivant. Dans Encyclopédie française, (p. Tom X : l’Etat.). Paris: Encyclopédie française,.

Malberg, R. C. Contribution à la théorie générale de l’Etat, tome 2. Paris: in, http://ferretti.imingo.net/la_souverainete.htm.

Maugué, P. (1979). Contre l’Etat-nation. Paris : Denoël,.

Roger, P. (2013). “La Constitution dans tous ses états “. Le Monde , Paris .

Sand, S. (2008). Comment le peuple juif fut inventé. Paris: Fayard.

Thibaud, Paul. (1991). Souveraineté nationale et développement de la construction européenne. 1er décembre 1999, 50e anniversaire du Conseil de l’Europe. Paris: http://agora.qc.ca/documents/souverainete–souverainete_nationale_et_developpement_de_la_construction_par_paul_thibaud.

کاتوزیان, ه. م. (1379). دولت و جامعه در ایران، انقراض قاجار و استقرار پهلوی،ترجمه حسن افشار. تهران: نشر مرکز.

کاتوزیان، محمدعلی, ه. (1379). دولت و جامعه در ایران، انقراض قاجار و استقرار پهلوی، ترجمه حسن افشار،. تهران: شر مرکز،.