کند و کاوی درباره فدرالیسم (۱۱)-منوچهر صالحی

فدرالیسم در اسپانیا

اسپانیا کشوری است پادشاهی موروثی که دارای حکومتی دمکراتیک است. دولت اسپانیا بنا بر قانون اساسی به آزادی، عدالت، برابری و چندگرائی سیاسی[1] وفادار است. دیگر آن که قدرت دولتی بازتاب دهنده خواست، اراده و تصمیم دمکراتیک مردم اسپانیا است و هم‌چنین مردم (ملت) اسپانیا حاکمیت ملی را بازتاب می‌دهند. شکل حکومت در این کشور پادشاهی پارلمانتاریستی است. در اصل ۲ قانون اساسی تضمین شده است که از یک‌سو وحدت ملت اسپانیا تجزیه‌ناپذیر است و از سوی دیگر ملیت‌هائی که در اسپانیا می‌زیند، باید از حق خودگردانی منطقه‌ای برخوردار گردند.

در اسپانیا نیز دولت از سه قوه قانون‌گذار، اجرائی و قضائی تشکیل شده است. پارلمان اسپانیا که از دو مجلس تشکیل گشته، قوه قانون‌گذار در این کشور است و آن را «دادگاه عمومی»[2] می‌نامند. این نام از دوران سده‌های میانه بازمانده است و در آن دوران رسته‌های حاکم دارای مجلس‌های خود بودند، یعنی کسانی که در رسته خود دارای شأن و مقامی بودند، می‌توانستند در این مجلس‌ها شرکت کنند. در بسیاری از موارد نیز شاه خود افرادی را که باید در یک مجلس رسته‌ای شرکت می‌کردند، بر می‌گزید. در آن دوران کار این مجلس‌ها بیش‌تر دادگاهی اعضای خطاکار رسته بود که به منافع شاه و رسته زیان رسانده بودند.

یکی از دو مجلس را «کنگره نمایندگان»[3] می‌نامند که بنا بر اصل ۶۸ قانون اساسی حداقل ۳۰۰ و حداکثر ۴۰۰ نماینده که در انتخاباتی همگانی و آزاد از سوی مردم برگزیده شده‌اند، می‌توانند عضو آن باشند. بنا بر قانون اساسی هر یک از ۵۰ استان این کشور و هم‌چنین دو منطقه سویتا[4] و ملیللا[5] در افریقا که در گذشته مستعمره و اینک بخشی از سرزمین فرامرزی اسپانیا محسوب می‌شوند، ۵۲ حوزه انتخاباتی را تشکیل می‌دهند.

 مجلس دیگر «سنا» نامیده می‌شود که خود را نماینده مناطق و یا ایالت‌های مختلف اسپانیا می‌داند و ۲۵۰ سناتور عضو آنند. نزدیک به ۲۰۰ سناتور مستقیمأ از سوی مردم مناطق و ایالت‌ها برگزیده می‌شوند و تقریبأ ۵۰ سناتور نیز از سوی ۵۰ استان‌ خودگردان به سنا فرستاده می‌شوند. دو مجلس «کنگره نمایندگان» و «سنا» از یک‌سو از حق قانون‌گذاری برخوردارند و از سوی دیگر باید بودجه حکومت مرکزی را تصویب و کارکرد حکومت را کنترل کنند. بنا بر بند ۳ از  اصل ۶۸  قانون اساسی هیچ کس نمی‌تواند هم‌زمان عضو «کنگره نمایندگان» و مجلس سنا باشد. در اسپانیا سیستم اکثریت نسبی برقرار است، یعنی هر کسی در یک حوزه انتخابی بیش‌ترین رأی را کسب کند، به نمایندگی از سوی مردم برگزیده می‌شود. سیستم انتخاباتی اسپانیا بسیار پیچیده است و تعیین تعداد نمایندگان هر استانی از یک‌سو در رابطه با تعداد جمعیت و از سوی دیگر وابسته به پیش‌شرط‌هائی است که قانون اساسی در رابطه با استان‌ها پیش‌بینی کرده است. از آن‌جا که تعداد جمعیت استان‌ها بسیار متفاوت است، در نتیجه در رابطه با سیستم انتخاباتی پیش‌بینی شده در قانون اساسی استان‌هائی که دارای جمعیت بسیار کمی هستند، می‌توانند نمایندگان بیش‌تری به پارلمان بفرستند که این سیستم خود نوعی ناعدالتی است. برای نمونه در آخرین انتخابات پارلمان اسپانیا از استانی که کم‌ترین جمعیت را دارد، فقط ۲ نماینده و از استانی که بیش‌ترین جمعیت را داشته است، ۳۵ نماینده به پارلمان فرستاده شدند. به‌عبارت دیگر در کم‌جمعیت‌ترین استان هر نماینده با تقریبأ ۵۰ هزار رأی و در پر جمعیت ترین استان هر نماینده با تقریبأ ۱۵۰ هزار رأی برگزیده شدند که نسبت یک به سه است. به این ترتیب احزاب کوچک فقط در حوزه‌های انتخابی پر جمعیت می‌توانند به کرسی نمایندگی دست یابند، زیرا در حوزه‌های انتخابی کم جمعیت چون تعداد نمایندگان اندک است، در نتیجه این کرسی‌ها را احزاب بزرگ و پر هوادار به‌دست می‌اورند. دیگر آن که در اسپانیا چندین حزب منطقه‌ای وجود دارند و این احزاب به‌خاطر وابستگی‌های قومی بیش‌تر کرسی‌های حوزه‌های انتخابی مناطق قومی را به‌دست می‌اورند. به‌طور مثال در استان کاتالونیا[6] که پایتخت آن بارسلونا است، احزاب اتنیکی بیش‌ترین آرأ را به دست می‌آورند، در حالی که دغدغه اصلی این احزاب تحقق خواست‌های منطقه‌ای استان خود است که در کاتالونیا بیش‌تر این احزاب خواهان جدائی این منطقه از اسپانیا هستند با هدف تحقق دولت مستقل کاتالونیا.

بنا بر اصل ۶۹ قانون اساسی مجلس سنا در اسپانیا استان‌های کشور را نمایندگی می کند. در حال حاضر این مجلس از ۲۵۹ سناتور تشکیل شده است، اما بنا بر قانون اساسی مردم هر یک از استان‌ها بدون در نظرگیری تعداد جمعیت و وسعت، حق دارند ۴ سناتور برای عضویت در مجلس سنا برگزینند. از ۱۰ جزیره‌ای که با هم مجتمع جزایر قناری[7] را تشکیل می‌دهند، مردم سه جزیره پر جمعیت ۳ سناتور و مردم ۷ جزیره کم‌جمعیت‌تر هر یک ۱ سناتور می‌توانند برگزینند. هم‌چنین مردم هر یک از دو منطقه افریقائی که اینک بخشی از سرزمین بیرونی اسپانیا محسوب می‌شوند، می‌توانند ۲ سناتور تعیین کنند. به این ترتیب ۲۰۸ سناتور از سوی مردم برگزیده می‌شوند. در کنار آن نمایندگان مجلس استان‌های خودمختار  در برابر هر یک میلیون تن جمعیت می‌توانند یک سناتور برگزینند و روشن است که اکثریت مجلس‌های ایالتی کسانی را با گرایش سیاسی خویش به عنوان سناتور برمی‌گزینند.

هر دو مجلس اسپانیا وظیفه دارند کارکردهای قوه اجرائی را کنترل کنند و به‌همین دلیل هرگاه بخواهند، باید اعضای کابینه برای پرسش و پاسخ در مجلس و یا در کمیسیون‌های پارلمانی حاضر شوند. در مواردی که مهم هستند، می‌توانند دو مجلس نشست مشترکی را برای رسیدگی به کارکرد کابینه برگزار کنند. هر دو مجلس بنا بر قانون اساسی می‌توانند از همه نهادهای حکومتی خواستار دریافت اسناد لازم برای بررسی کارهای قوه اجرائی شوند و حکومت باید این اسناد را در اختیار دو مجلس قرار دهد.

دوره خدمت نمایندگان «کنگره نمایندگان» و سناتورها ۴ سال است. هم‌چنین بنا بر قانون اساسی نمایندگان دو مجلس پس از انتخاب مجبور نیستند فقط از خواست‌های حزب و یا مردمی که آن‌ها را برگزیده‌اند، پیروی کنند، یعنی حق نمایندگی وابسته به پیروی از هیچ یک از خواست‌های حزب و مردم نیست.

بنا بر قانون اساسی شاه اسپانیا بالاترین مقام قوه اجرائی و فرمانده کل قوای نظامی است. در عین حال شاه دارای وظایف تشریفاتی است و حق دخالت در امور سیاسی را ندارد. مهم‌ترین وظیفه شاه توشیح قوانینی است که از سوی دو مجلس قانون‌گذار تصویب شده‌اند. وظیفه دیگر شاه پیش‌نهاد نخست‌وزیر به «کنگره نمایندگان» و عزل او پس از پایان دوران خدمت است. هم‌چنین به پیش‌نهاد نخست‌وزیر شاه باید دو مجلس را منحل کند تا شرایط برای برگزاری انتخابات زودرس فراهم گردد.

نخست‌وزیر که باید از سوی اکثریت «کنگره نمایندگان» برگزیده شود، بنا بر قانون اساسی از حق تعیین سیاست حکومت مرکزی برخوردار است. بنا بر اصل ۱۰۸ قانون اساسی حکومت فقط باید در برابر «کنگره نمایندگان» سیاست خود را توجیه کند و فقط نمایندگان این مجلس می‌توانند حکومت، یعنی نخست‌وزیر را استیضاح کنند. پس از هر انتخابات جدید فقط شاه می‌تواند پس از مشورت با رهبران احزاب سیاسی و با توجه به تعداد آرأ حزب‌هائی که دارای بیش‌ترین کرسی‌ نمایندگی هستند، کسی را برای نخست‌وزیری به «کنگره نمایندگان» پیش‌نهاد کند. کسی به نخست‌وزیری برگزیده خواهد شد که بتواند اکثریت مطلق آرای «کنگره نمایندگان» را به دست آورد. هرگاه چنین اتفاقی رخ ندهد، پس از ۴۸ ساعت نخست‌وزیر می‌تواند با اکثریت ساده برگزیده شود.

در بیش‌تر کشورها دیوان عالی وجود دارند که بخشی از وظایف آن رسیدگی به شکایاتی است که مربوط به اصول قانون اساسی است. بخش دیگر حوزه کار دیوان عالی رسیدگی به شکایت‌هائی است که از دیگر قوانین دولتی نأشی می‌شوند. اما در اسپانیا دو دادگاه وجود دارند که یکی را «دادگاه قانون اساسی»[8] و دیگری را «دیوان عالی کشور»[9] می‌نامند. کار دادگاه قانون اساسی رسیدگی  به شکایت‌هائی است که در رابطه با اصول قانون اساسی مطرح می‌شوند و دادگاه عالی کشور نیز به شکایاتی رسیدگی می‌کند که در ارتباط با دیگر قوانین کشور هستند.

در اسپانیا ۱۷ «جامعه خودگردان»[10] وجود دارد که بخشی از مناطق اسپانیا را در بر می‌گیرند. در اصل ۲ از قانون اساسی ۱۹۷۸ که پس از مرگ فرانکو تدوین شد، نوشته شده است که «ملت اسپانیا از ملیت‌ها و منطقه‌ها تشکیل شده است». بر این اساس به «جوامع خودگردان» حق خودگردانی، تدوین قوانین و اجرای آن در مناطق خودگردان داده شد. البته بنا بر پیش‌تاریخ هر یک از «جوامع خودگردان» این مناطق از حقوق خودمختاری مختلف و ناهم‌گون برخوردارند. در اصول ۱۴۳ و ۱۵۱ قانون اساسی تشکیل ۱۷ «جامعه خودگردان» تدوین شده‌اند که از این میان ۷ «جامعه خودگردان» یک استان را در بر می‌گیرند و در عوض مابقی ۱۰  «جامعه خودگردان» از چند استان‌ تشکیل شده‌اند. در کنار ۱۷ «جامعه خودگردان» دو شهر سوتا[11] و ملیللا[12] نیز از خودگردانی برخودارند، یعنی بخشی از هیچ «جامعه خودگردان»  نیستند.

از نقطه نظر تاریخی پس از آن که نیروهای کاتولیک توانستند مسلمانان را از اسپانیا بیرون کنند و در سال ۱۴۶۹ پادشاهی اسپانیا را به‌وجود آورند، برخی از ایالت‌های دولت جدید توانستند استقلال حقوقی و قضائی خود را حفظ کنند، یعنی می‌توانستند در ایالت خود بنا بر قانون‌هائی که خود وضع می‌کردند، حکومت کنند. در دوران جمهوری دوم دو ایالت کاتالونیا و باسک از خودگردانی برخوردار بودند و با تحقق دیکتاتوری نظامی فرانکو خودگردانی ایالت‌ها از بین رفت و دولت مرکزی قدرقدرت جانشین آن شد. اما پس از مرگ فرانکو و تبدیل اسپانیا به پادشاهی دمکراتیک در قانون اساسی جدید مناطق خودگردان بازتولید شدند. اما برای آن که از تجزیه احتمالی کشور جلوگیری شود، در اصل ۲ قانون اساسی نوشته شد که «قانون اساسی بر وحدت تجزیه‌ناپذیری کشور و سرزمین پدری تجزیه‌ناپذیر و متعلق به همه اسپانیائی‌ها بنیاد نهاده شده و حق خودگردانی ملیت‌ها و مناطقی را که بخشی از ملت هستند و هم‌بستگی میان آن‌ها را می‌پذیرد و تضمین می‌کند.»

با تصویب قانون اساسی ۱۹۷۸ کوشش شد از یک‌سو با تحقق دولت ملی تمامیت ارضی کشور حفظ شود و از سوی دیگر با تبدیل دولت ملی به دولتی که دارای بافتی فدرال است، اما در قانون اساسی چنین نامیده نشده است، خواست‌های تجزیه‌طلبانه برخی از اقلیت‌های قومی مهار گردد. به‌عبارت دیگر فدرالیسم در قانون اساسی اسپانیا بسیار ناشفاف و دایره اختیار و اقتدار استان‌ها و مناطق خودمختار بسیار محدود است، زیرا در قانون اساسی فقط به دامنه اختیار «جامعه‌های خودگردان» اشاره شده است بدون آن که ابعاد آن مشخص شده باشد. هم‌چنین برخلاف قوانین اساسی بسیاری از دولت‌های فدرال در قانون اساسی اسپانیا رد پائی از تقسیم قدرت میان دولت فدرال و حکومت‌های ایالتی نمی‌توان یافت. به این ترتیب بنا بر قانون اساسی اسپانیا کشور می‌تواند دارای ساختار مناطق خودگردان باشد و یا آن که هم‌چون وضعیتی که هم اکنون در اسپانیا وجود دارد، هم‌زمان مناطق خودگردان و ناخودگردان در کنار هم وجود داشته باشند. وضعیت مبهم قانون اساسی سبب شد تا در ایالت باسک تقریبأ نیمی از رأی‌ دهندگان به طرح قانون اساسی رأی منفی دهند. با این حال طرح قانون اساسی با ۸۷ ٪ رأی مثبت شرکت‌کنندگان به تصویب رسید و اینک شالوده ساختار سیاسی اسپانیا را تعیین می‌کند.

تقسیم قدرت میان دولت مرکزی و «جوامع خودگردان» باید بنا بر اصل ۱۴۹ قانون اساسی میان دولت مرکزی و رهبران سیاسی این جوامع تعیین شود. به‌عبارت دیگر قانون اساسی شرایط مشخصی را برای همه «جوامع خودگردان» تعیین نکرده است. با این حال در بند یک این اصل لیستی از اختیارات ویژه‌ای که باید در اختیار دولت مرکزی باشد، تدوین شده است. به این ترتیب بازمانده اختیاراتی که در آن لیست ویژه وجود ندارند، می‌توانند حوزه اختیار حکومت‌های «جوامع خودمختار» پنداشته شوند، اما این امر منوط به توافقی دو جانبه میان دولت مرکزی و حکومت‌های «جوامع خودگردان» است. هم‌چنین در اصل ۱۴۸ قانون اساسی لیستی از اختیاراتی عرضه شده است که «جوامع خودگردان» در هنگام تآسیس خویش می‌توانند از آن برخوردار باشند. حتی در این اصل نیز فقط از واژه «می‌توانند» و نه «باید» سخن گفته شده است تا همه چیز منوط به توافق دو جانبه میان «جامعه خودگردان» و حکومت مرکزی شود.

بنا بر اصل ۱۵۰ قانون اساسی دولت می‌تواند با تأئید «کنگره نمایندگان» و مجلس سنا برخی از اختیارات خود را به «جوامع خودگردان»، یعنی حکومت‌های مناطق خودمختار واگذار کند. از آن‌جا که چنین اقدامی می‌تواند برای آینده کشور مهم باشد، در نتیجه هر دو مجلس باید چنین مصوبه‌هائی را با اکثریت مطلق آرأ تصویب کنند. هم‌چنین بنا بر اصل ۱۵۵ قانون اساسی هرگاه یک «جامعه خودگردان» نتواند از پس وظائفی برآید که بنا بر قانون باید انجام دهد و یا آن که با کارکردهای خود به « منافع اسپانیا» زیان رساند، در آن هنگام حکومت مرکزی با تصویب اکثریت مطلق مجلس سنا می‌تواند با بهره‌گیری از «جبر دولتی» در امور داخلی آن «جامعه خودگردان» دخالت کند. دیدیم که حکومت مرکزی اسپانیا در رابطه با جنبش استقلال‌طلبی استان کاتالونیا با بهره‌گیری از همین اصل از قانون اساسی در امور داخلی این «جامعه خودگردان» دخالت کرد و حتی حکومت خودگردان را از کار بر کنار ساخت تا با برگزاری انتخابات استانی حکومت تازه‌ای بر سر کار آید.

دیگر آن که در قانون اساسی اسپانیا برای تحقق یک «جامعه خودگردان» دو پروژه «راه شتابان» و «راه آرام» پیش‌بینی شده است. هدف از تحقق پروژه «راه شتابان» به دست آوردن خودگردانی کامل و هدف تحقق پروژه «راه آرام» به‌دست آوردن تدریجی خودگردانی منطقه‌ای و یا استانی است. هم‌چنین در رابطه با «جامعه خودگردان» ناوارا[13] به «مورد ویژه» اشاره شده است. «جوامع خودگردانی» که «راه آرام» را برمی‌گزینند، می‌توانند پس از ۵ سال از تأسیس خود با دست زدن به اصلاحات ساختارهای موجود به موقعیت خودگردانی خویش دست یابند. در هر دو حالت تحقق «جامعه خودگردان» نمی‌تواند بدون توافق حکومت مرکزی و تصویب کنگره نمایندگان و مجلس سنا تحقق یابد.

با این حال با توجه به تاریخ پیدایش اسپانیا و نیز قانون اساسی می‌توان سه گونه «جامعه خودگردان» را در این کشور یافت. بخشی از «جوامع خودگردان» بنا به پیش‌تاریخ خویش از اختیارات ویژه برخوردارند، یعنی هم می‌توانند قوانین وضع و هم آن که با نهادهای اجرائی خویش آن قوانین را پیاده کنند. بخش دیگری از «جوامع خودگردان» فقط می‌تواند در محدوده قوانین کشوری قوانین منطقه‌ای خود را تصویب و اجرائی کند، یعنی قوانین منطقه‌ای یا استانی در این بخش از جوامع خودگردان نمی‌تواند در تضاد با قوانین کشوری باشد که از سوی دو مجلس «کنگره نمایندگان» و سنا تصویب شده‌اند. دسته سوم از «جوامع خودگردان» را می‌توان جوامعی نامید که فقط از حق اجرائی نمودن قوانین کشوری برخوردارند، یعنی خود نمی‌توانند برای جامعه، منطقه و یا استان خود قوانینی وضع کنند. یک نمونه «جامعه خودگردان» آراگون[14] است که در حوزه حمایت از مصرف‌کنندگان از اختیارات ویژه برخوردار است و در رابطه با محیط‌زیست می‌تواند قوانینی را که در تضاد با قوانین کشور نیستند، تصویب و اجرائی کند و در حوزه ایمنی کار فقط می‌تواند قوانین کشوری را پیاده کند. 

اما همان‌گونه که در پیش یادآور شدیم، برخلاف بسیاری از دولت‌های فدرال که در آن‌ها حکومت‌ها و یا دولت‌های ایالتی دارای قوه قضائیه مستقل از دولت فدرال هستند، در اسپانیا هیچ‌یک از «جوامع خودگردان» دارای قوه قضائیه و دادگاه‌های ایالتی نیستند و این نهاد در انحصار دولت مرکزی است.

بنا بر اصل ۱۴۳ قانون اساسی «جوامع خودگردان» می‌توانند به اشکال مختلف تحقق یابند، یعنی هرگاه چند استان که دارای تاریخ و پیشینه مشترک هستند، بخواهند، می‌توانند با هم «جامعه خودگردان» مشترکی را به‌وجود آورند. هم‌چنین جزایر اسپانیا و به‌ویژه جزایر قناری و جزایر بالئارس[15] نیز «جوامع خودگردان» را تشکیل می‌دهند و سرانجام آن که برخی از مناطق هم‌چون کاتالونیا که دارای تاریخ، فرهنگ و اقتصاد منحصر به‌فرد خود هستند، می‌توانند به «جامعه خودگران» بدل شوند.

بنابراین در هر دو مورد باید نخست نمایندگان یک منطقه یا یک استان طرح تحقق یک «جامعه خودگردان» را با دو سوم آرأ تصویب کنند. در همین مصوبه راهی که باید پیموده شود یعنی«راه شتابان» و یا «راه آرام» باید تعیین شده باشد. هم‌چنین در همه‌پرسی‌ها باید حتمن بیش‌تر از نیمی از مردم یک منطقه و یا استان به آن پروژه رأی مثبت دهند. پس از آن که مردم و پارلمان‌های منطقه‌ای و استانی پروژه «جامعه خودگردان» را تصویب کردند، آن مصوبه باید در دو مجلس «کنگره نمایندگان» و سنا نیز تصویب شود. از آن‌جا که پارلمان اسپانیا از حق تغییر مصوبه تصویب شده از سوی پارلمان و مردم یک منطقه و یا استان برخوردار است، در نتیجه پیش از تصویب نهائی کمیسیونی از نمایندگان دو مجلس اسپانیا و نمایندگان پارلمان منطقه و یا استانی که می‌خواهد به «جامعه خودگردان» بدل شود، تشکیل می‌شود تا بتوانند به طرحی مشترک دست یابند. بنابراین مصوبه «جامعه خودگردان» دارای طبیعتی دوگانه است، زیرا از یک‌سو قانونی است که از سوی دو مجلس اسپانیا تصویب شده است و به همین دلیل اراده دولت مرکزی را بازتاب می‌دهد و از سوی دیگر در عین آن که قانونی منطقه‌ای و یا استانی است، خواست اکثریت جمعیت یک استان و یا منطقه را برمی‌نمایاند. دیگر آن که هرگونه تلاش برای تغییر در وضعیت خودگردانی باید روند مشابه‌ای را طی کند. پس از تصویب طرح پیش‌نهادی در دو مجلس اسپانیا زمینه برای تبدیل یک منطقه و یا یک استان به «جامعه خودگردان» هموار گشته و حکومت منطقه و یا استان می‌تواند تحقق واقعی پروژه خودگردانی را آغاز کند.

دیدیم که اسپانیا از ۱۷ «جامعه خودگردان» و ۵۰ استان تشکیل شده است. برای مثال «جامعه خودگردان» آندولس[16] از ۸، کاتالونیا از ۴، آراگون[17] از ۳ و آستوریاس[18] از ۱ استان تشکیل شده‌اند.

بنا بر اصل ۱۵۲ قانون اساسی اسپانیا همه «جامعه‌های خودگردان» باید دارای ارگان‌های سیاسی معینی باشند که مهم‌ترین آن مجلس «جامعه حودگردان» است که می‌تواند قوانین منطقه‌ای را تصویب کند. هم‌چنین همه «جامعه‌های خودگردان» باید دارای حکومتی باشند و هم‌چنین هر «جامعه خودگردان» باید رئیسی داشته باشد و بنا بر قوانین بیش‌تر «جامعه‌های خودگردان» نخست‌وزیری که از سوی مردم و یا مجلس «جامعه خودگردان» برگزیده می‌شود، رئیس آن نیز محسوب می‌شود. نخست‌وزیران «جوامع خودگردان» حکومت های خودگردان را در برابر حکومت مرکزی نمایندگی می‌کنند.

با آن که در دوران دیکتاتوری فرانکو اسپانیا دولتی تمرکزگرا بود، پس از تصویب قانون اساسی ۱۹۷۸ زمینه برای تحقق دولتی تمرکززدا هموار گشت. با آن که اسپانیا بنا بر قانون اساسی دولتی فدرال نیست، اما ساختار سیاسی «جوامع خودگردان» کم و بیش شباهت زیادی با ایالت‌های خودگردان دولت‌های فدرال دارد و به همین دلیل بسیاری از پژوهش‌گران اسپانیا را یکی از دولت‌های بسیار تمرکززدا در اروپا می‌نامند. برای نمونه برخلاف کشورهای تمرکزگرا که آموزش و پرورش در اختیار دولت مرکزی است، در اسپانیا اینک «جوامع خودگردان» مسئول آموزش و پرورش مناطق خویشند. هم‌چنین تعداد کارمندان و شاغلین نهادهای اداری «جوامع خودگردان» بیش از تعداد کارمندان و شاغلین ادارات دولت مرکزی است. هم‌چنین برخی از احزاب سیاسی خواستار اصلاح قانون اساسی با هدف تبدیل دولت اسپانیا به دولتی فدرال هستند که از ایالت‌های خودمختار تشکیل شده است. جنبش‌های تجزیه‌طلبانه اسپانیا نیز خواهان اصلاح قانون اساسی‌اند با هدف حذف اصل خدشه‌ناپذیر بودن تمامیت ارضی و حاکمیت ملی.

سیستم گردآوری مالیات‌ها در اسپانیا یک دست نیست. برای مثال در «جامعه خودگردان» ناواریا که از ۳ استان تشکیل شده است، حکومت خودگردان مالیات را از مردم می‌گیرد، در «جامعه خودگردان» باسک که از ۳ استان تشکیل شده است، نه حکومت «جامعه خودگردان»، بلکه نهادهای اداری استان‌ها مالیات‌ها را گرد می‌آورند و در نهایت هر دو این جوامع باید بخشی از مالیات‌های دریافتی را که سهم دولت مرکزی است، به صندوق بودجه دولت مرکزی واریز کنند. در دیگر «جوامع خودمختار وضع به گونه دیگری است، یعنی در این مناطق دولت مرکزی مالیات‌ها را دریافت می‌کند و بخشی از آن را به «حکومت‌های خودگردان» می‌پردازد. به این ترتیب این رده از «جامعه‌های خودگردان» از نقطه‌نظر مالی به دولت مرکزی وابسته‌اند.

در رابطه با خواست خودگردانی مناطق خودمختار باسک، گالیسیان[19]، کاتالونیا و ناوارا از موقعیت ویژه‌ای برخوردارند، زیرا این مناطق دارای تاریخ ویژه و حکومت‌های مستقل خویش در گذشته‌ای نه چندان دور بوده‌اند و در عین حال دارای زبان‌های منطقه‌ای خویشند که با زبان اسپانیائی دارای توفیرهائی است. به‌خاطر چنین پیش‌تاریخی و تلاش برای یافتن هویت قومی/منطقه‌ای در این مناطق جنبش‌های خودگردانی و خواست جدائی از اسپانیا از ژرفای زیادی برخوردار است و به‌ویژه بخشی از مردم کاتالونیا خواهان جدائی این ایالت از اسپانیا است با هدف ایجاد دولتی مستقل. اما بنا بر قانون اساسی اسپانیا تمامیت ارضی اسپانیا خدشه‌ناپذیر است، یعنی هیچ بخشی از این سرزمین نمی‌تواند از اسپانیا جدا شود. بنابراین مهم‌ترین پیش‌شرط جدائی کاتالونیا از اسپانیا تغییر قانون اساسی است که باید با دو سوم آرأ تصویب شود، امری که تقریبأ محال است. دیگر آن که پس از تغییر قانون اساسی دو مجلس ملی اسپانیا باید  قانون جدائی کاتالونیا از اسپانیا را تصویب کنند که این امر هم اگر ناممکن نباشد، بسیار پیچیده و دشوار خواهد بود.

چکیده آن که پژوهش‌گران از یک‌سو ساختار سیاسی اسپانیا را نوعی فدرالیسم ناقص می‌نامند و از سوی دیگر بر این باورند که ساختار دولت در این کشور بسیار تمرکززدا است. به همین دلیل نیز اسپانیا در تازه‌ترین شاخص کشورهای دمکراتیک سال ۲۰۱۸ در رده ۱۹ قرار دارد.

ادامه دارد

نوامبر ۲۰۱۹

برای خواندن بخش پیشین

کند و کاوی درباره فدرالیسم (۱۰)-منوچهر صالحی

msalehi@t-online.de

www.manouchehr-salehi.de

پانوشت‌ها:

---

[1] Politischer Pluralismus

[2] Cortes Generales 

[3] Congreso de los Diputandos

[4] Ceuta

[5] Melilla

[6] Cataluña

[7] Kanaren

[8] Tribunal Constitucional de España

[9] Tribunal Supremo

[10] Comunidades Autónomas

[11] Ceuta

[12] Melilla

[13] Navarra

[14] Aragonien

[15] Balearen

[16] Andalucía

[17] Aragón

[18] Asturias   

[19] Galicien