نفرین نفت - تجربه ایران

۸. نفت در خدمت توسعه اقتصادی پایدار

هادی زمانی

آگوست 2008

www.hadizamani.com

بررسی مراحل مختلف چرخه رقابت برای رانت نفت ایران که در شش فصل پیش به آن پرداختیم، به صراحت نشان میدهد که طی صد سال گذشته نفت نقشی تعیین کننده در شکل گیری ساختار اقتصاد سیاسی کشور و سرنوشت سیاسی و اقتصادی آن ایفا کرده است. این عملکرد دوگانه بوده است. نفت از یکسو سرمایه لازم برای نوسازی و توسعه کشور را فراهم آورده، به ایران اجازه داده است تا آهنگ توسعه اقتصادی و اجتماعی خود را تسریع کند. از سوی دیگر، با تبدیل کردن کشور به صحنه رقابت های ژئوپلتیک بین المللی، تضعیف استقلال سیاسی کشور، وابسته کردن اقتصاد سیاسی آن به مقتضییات کشورهای دیگر، همچنین تقویت ظرفیت های استبدادی دولت و تعمیق جدایی بین نهاد دولت و جامعه مدنی، ترغیب گسترش دستگاه های نظامی و امنیتی کشور، تقویت سلطه دولت بر اقتصاد، ایجاد مناسبات رانتی، تضعیف انگیزه کار و خلاقیت اقتصادی، ترویج مصرف گرایی و فساد اداری - اقتصادی، سست کردن انظباط مالی دولت، تشدید موج های تورمی اقتصاد، تشویق وابستگی کشور به واردات، ایحاد صنایع ناکارآمد، تضعیف تولیدات داخلی، آهسته کردن نرخ رشد اشتغال وتشدید نابرابری توزیع درآمد، به صورت مانعی در برابر توسعه به هنجار و پایدار کشورعمل کرده است.

برای حل معضل وابستگی به نفت و غلبه بر مشکلات الگوی توسعه نفت محور، برنامه توسعه اقتصاد سیاسی ایران میبایست به گونه ای باشد که از شکل گیری و پویا شدن مکانیزم های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی توسعه رانت محور و گسترش ساختار اقتصاد سیاسی رانتی که در بخش های پیش برشمردیم جلوگیری کند.

به لحاظ سیاسی، انجام این امر مستلزم استقرار یک نظام سیاسی شفاف و دموکراتیک است که از تمرکز قدرت در دست یک گروه خاص جلوگیری کند و به جامعه اجازه دهد تا به نحوی موثر و کارآمد نظارت خود را بر دولت اعمال کند، از بروز اشتباهات سرنوشت ساز جلوگیری کند و به اشتباهات رهبران سیاسی خود به موقع پایان دهد.

اما باید توجه داشت که انتخابات دوره ای متکی بر رای اکثریت برای جلوگیری از پیدایش و گسترش مشکلات اقتصاد سیاسی رانتی کافی نیست. زیرا رقابت بر سر رانت نفت میتواند خود را درقالب انتخابات دوره ای باز سازی و باز تولید کند. گروهها، به ویژه گروههای مافیایی که در جستجوی دستیابی به رانت نفت میباشند میتوانند با استفاده از امکانات مالی و اجتماعی، رقابت سیاسی و انتخابات دوره ای را تحت کنترل خود در آورند و با کسب قدرت سیاسی و دستیابی به رانت نفت توان مالی و سیاسی خود را تقویت کنند. این روند تمایل نظام سیاسی به سیاستهای پوپولیستی و عوام فریبانه را تشدید میکند. زیرا دادن قول توزیع رانت نفت بین اقشار اجتماعی میتواند راه کاری آسان برای کسب حمایت آنها در مبارزات انتخاباتی باشد.

این امر برنامه ریزی بلند مدت جهت استفاده عقلایی از درآمد نفت را دشوار میسازد، فرهنگ مصرفگرایی و رانتخواری را توسعه میدهد ونهایتا به تولید و گسترش فساد سیاسی و اقتصادی میانجامد. وجود مطبوعات و رسانه های آزاد و تقویت نهادهای جامعه مدنی میتواند از احتمال بروز این مشکلات بکاهد. اما در کشورهای نفت خیز توسعه نیافته و در حال رشد که نابرابری های اقتصادی و اجتماعی گسترده است و مبارزه سیاسی پارلمانی تجربه ای نسبتا نوپا است، خطر بروز این مشکل همچنان جدی است. برای کنترل و اجتناب از این خطر میبایست استفاده عقلایی از درآمد نفت را در قوانین، نظام اداری و سیاستگذاریهای کشور نهادینه کرد. در این راستا رعایت نکات زیر شایان توجه است.

نخست، درآمد نفت و کلیه پرداختهای مربوط به آن میبایست از طریق بودجه دولت مرکزی و تحت نظارت و سرپرستی پارلمان باشد. بودجه بندی و برنامه ریزی دقیق و قابل اطمینان مستلزم آن است که وزارت اقتصاد، مجلس و دوایر مربوطه از سطح تولید، فروش و درآمد نفت و کلیه هزینه ها و پرداختهای مربوطه اطلاع دقیق داشته باشند.

دوم، استفاده صحیح از درآمد نفت مستلزم آن است که به نفت به عنوان یک ثروت نگریسته شود، نه یک منبع درآمد برای تامین هزینه های جاری دولت. بدین منظور، میبایست طی یک برنامه ریزی صحیح این ثروت طبیعی و پایان پذیر را به اشکال دیگری از ثروت که پایدار تر و تجدید پذیر میباشند تبدیل نمود. ذخائر نفت محدود و تجدید ناپذیراند و تحولات فنآوری میتواند با افزایش کارآیی سوخت ماشین آلات و تجهیزات سوختی وایجاد جانشین های متعدد برای نفت، طول عمر اقتصادی این ثروت طبیعی را کوتاه سازد. به جای استفاده از نفت برای ترویج مصرف گرایی میبایست این ثروت طبیعی را به اشکالی پایدارتر تبدیل نمود. این امر از طریق سرمایه گذاری سنجیده برروی نیروی انسانی، پروژه های مناسب و انتقال و توسعه فنآوری میسر است. بخش عمده درآمد نفت میبایست صرف این امور گردد. بخشی که به تامین هزینه های جاری دولت تخصیص داده میشود میبایست تا حداکثر ممکن محدود و کوتاه مدت باشد. انجام این امر میبایست به شکل مناسبی در چارچوب قوانین کلان و پایدار کشور نهادینه گردد.

توزیع مستقیم درآمد نفت بین اعضای جامعه، مانند سیاستی که در ونزوئلا دنبال میشود و یا توزیع غیرمستقیم آن ازطریق ارائه کالا و خدمات سوبسید شده و رایگان به حامیان حکومت، مانند سیاست "آوردن پول نفت سرسفره مردم" در جمهوری اسلامی، نه تنها این ثروت طبیعی را به هدر خواهد داد، بلکه موجب گسترش مناسبات رانتی، ترویج مصرف گرایی بی رویه و وابسته شدن مردم به دریافت صدقه از دولت میشود. این امر مشکلات توسعه نفت محور و اقتصاد رانتی را تشدید کرده، انگیزه کار، تولید ثروت، رقابت و کارآیی اقتصادی را تضعیف میکند.

سوم، سیاستهای اقتصادی و اجتماعی دولت میبایست همواره به گونه ای تدوین شوند که تاثیرات و پیآمدهای منفی رانت نفت و توسعه اقتصادی نفت محور را کنترل و خنثی کنند. در این راستا، کنترل تاثیرات منفی رانت نفت بر رشد تورم، توزیع درآمد و رشد اشتغال و جلوگیری از رشد صنایع ناکارآمد و وابسته به حمایت دولت، افول نسبی بخشهای کشاورزی و صنایع، رشد بیرویه واردات، افول صادرات غیر نفتی، گسترش بیرویه بخش دولتی، افت نرخ پس انداز بخش خصوصی، افت بهره وری، توسعه فرهنگ مصرف گرایی و گسترش فساد اقتصادی و اداری دارای اهمیت ویژه ای است. مجددا این اولویتها میبایست در چشم انداز و برنامه های بلند مدت کشور به نحوی مطلوب و موثر نهادینه شوند.

تاسیس صندوق ذخیره ارزی نفت، بمنظور پس انداز درآمد مازاد نفت و استفاده آن درمواقعی که قیمت نفت در بازارهای جهانی سقوط میکند، نقش مهمی در کنترل و مدیریت بحرانهای ناشی از نوسانات قیمت نفت، ایجاد ثبات اقتصادی و سیاسی و بهره برداری صحیح از درآمد نفت ایفا میکند. مدیریت و استفاده از صندوق ذخیره ارزی نفت میبایست در چارچوب ضوابط و اولویتهای فوق انجام پذیرد. استفاده صحیح از صندوق ذخیره ارزی نفت میبایست در قوانین اداری کشور نهادینه گردد. برای مثال، با تصویب قوانین مناسب میتوان برداشت از صندوق ذخیره ارزی نفت را تنها برای سرمایه گذاری و انجام پروژه های عمرانی که دارای توجیه اقتصادی میباشند، محدود کرد. استفاده از صندوق ذخیره ارزی نفت برای تامین هزینه های جاری دولت میتواند براساس قانون غیرمجاز گردد، مگر در موارد استثنایی، با کسب دو سوم ارای نمایندگان مجلس و درصورتیکه رقم کل اینگونه برداشتها از درصد معینی از کل بودجه جاری دولت تجاوز نکند. همچنین، بمنظور کنترل فشارهای تورمی رانت نفت، رقم کل برداشت سالانه از صندوق ذخیره ارزی نفت میتواند به درصد معینی از تولید ناخالص ملی محدود گردد.

نظارت مجلس قانونگذاری بر کلیه پرداختها و درآمدهای مربوط به نفت بر پایه موازین فوق، شفافیت قوانین و ارگانهای اداری ناظر بر این امور، پاسخگویی ارگانهای اجرایی و نظارتی و مدرن سازی و بهبود ساختار، مدیریت و کارکرد دستگاه اداری دولت میتواند نقش تعیین کننده ای در کنترل و کاهش ریسکها و مشکلات اقتصاد رانتی ایفا کند.

افزون بر موارد فوق، برای کنترل مشکلات و مخاطرات توسعه نفت محور میبایست از چیره شدن دولت بر اقتصاد جلوگیری نمود. به این منظور میبایست مداخله دولت در اقتصاد به تضمین عملکرد بازار درچارچوب قانون، تولید کالاهای عمومی که از عهده مکانیزم بازار خارج است، رفع نارسایی های بازار، نهاد سازی، ایجاد زیر ساختهای نرم و سخت توسعه اقتصادی، هماهنگ سازی نهادها، تنظیم اقتصاد کلان، کنترل و تنظیم انحصارها، ارائه چشم انداز استراتژیک، کمک به انتقال فن آوری، مدیریت پروسه تحولات ساختاری، تنظیم تنشهای ناشی از تحولات ساختاری و تهیه و اجرای دستور کار اجتماعی و فعالیتهایی از این قبیل محدود گردد.[1] مداخله دولت در امور اقتصادی هنگامی موفق و مطلوب خواهد بود که برپایه استراتژی روشنی استوار باشد که بتواند از خطر رشد کنترل نشده دولت جلوگیری کند و پیآمدهای نامطلوب مداخله دولت در امور اقتصادی را به حداقل برساند. این امر مستلزم طراحی درست مداخله دولت دراقتصاد و استفاده ازمکانیزم های موثر، جهت کنترل وحفظ دیسیپلین نهاد دولت است. موفقیت در این کار به نوبه خود به ساختار سیاسی جامعه بستگی دارد. در مجموع، انجام این مهم درچارچوب یک نظام سیاسی دموکراتیک آسانتر و امکان پذیرتر است.[2]

کنترل مشکلات و مخاطرات توسعه نفت محور همچنین مستلزم یک بخش خصوصی نیرومند و کارآمد است. در کشورهای نفت خیر درحال توسعه، مانند ایران، دولت نقش مهمی در پاگیری و توسعه بخش خصوصی مدرن ایفا میکند. با توجه با مخاطرات ساختار رانتی، این امر میتواند به پیدایش یک بخش خصوصی وابسته به دولت، غیر رقابتی و ناکارآمد بیانجامد. برای جلوگیری از این خطر حمایت های دولت از بخش خصوصی میبایست به گونه ای تدوین و به اجرا گذاشته شوند که همیشگی نباشند، بلکه دارای مکانیزم های خودکاری باشند که بر اساس آنها حمایت های دولت از بخش خصوصی همپا با سرعت تثبیت و رشد بخش خصوصی، کاهش یافته و کنار گذاشته شوند.

بخش خصوصی و نظام سیاسی دموکراتیک در جامعه ای پامیگیرد و شکوفا میشود که در عرصه های داخلی و خارجی از ثبات سیاسی برخوردار باشد. به این ترتیب، حل معضل وابستگی به نفت و غلبه بر مشکلات الگوی توسعه نفت محور مستلزم استقرار ثبات در عرصه های سیاست داخلی و خارجی است.

نظام جمهوری اسلامی از ابتدای تاسیس، حل مشکلات توسعه نفت محور و کاهش وابستگی کشور به رانت نفت را در صدر اهداف خود قرار داد. اما پس از گذشت ۲۸ سال کاملا آشکار است که حکومت جمهوری اسلامی در اجرای این اهداف شکست خورده است. جمهوری اسلامی از شدت وابستگی سیاسی ایران به کشورهای دیگر کاسته است، اما با ایجاد یک نظام شدیدا غیر دموکراتیک، تضعیف نهادهای جامعه مدنی، استقرار سلطه دولت بر اقتصاد، تضعیف بخش خصوصی، گسترش و تعمیق ساختار رانتی، ایجاد بی ثباتی و تنش در عرصه های سیاست داخلی و خارجی، تعمیق شکاف های ایدئولوژیک جامعه و ترویج بنیادگرایی و غرب ستیزی عملا وابستگی کشور به رانت نفت و مشکلات توسعه نفت محور را تشدید کرده است.

توصیحات تاریخ نگار قیمت نفت خام جهان (نمودار١ فصل ۷)

The price data graphed above are in nominal terms, i.e., they are in "dollars-of-the-day" and have not been adjusted for inflation. Clicking the picture above will enable you to access oil prices in real terms that are adjusted for inflation. Historical and forecast real and nominal crude oil and gasoline price information is maintained on a more frequent basis on the Short Term Energy Outlook Webpage .

1. OPEC begins to assert power; raises tax rate & posted prices

2. OPEC begins nationalization process; raises prices in response to falling US dollar.

3. Negotiations for gradual transfer of ownership of western assets in OPEC countries

4. Oil embargo begins (October 19-20, 1973)

5. OPEC freezes posted prices; US begins mandatory oil allocation

6. Oil embargo ends (March 18, 1974)

7. Saudis increase tax rates and royalties

8. US crude oil entitlements program begins

9. OPEC announces 15% revenue increase effective October 1, 1975

10. Official Saudi Light price held constant for 1976

11. Iranian oil production hits a 27-year low

12. OPEC decides on 14.5% price increase for 1979

13. Iranian revolution; Shah deposed

14. OPEC raises prices 14.5% on April 1, 1979

15. US phased price decontrol begins

16. OPEC raises prices 15%

17. Iran takes hostages; President Carter halts imports from Iran; Iran cancels US contracts; Non-OPEC output hits 17.0 million b/d

18. Saudis raise marker crude price from 19$/bbl to 26$/bbl

19. Windfall Profits Tax enacted

20. Kuwait, Iran, and Libya production cuts drop OPEC oil production to 27 million b/d

21. Saudi Light raised to $28/bbl

22. Saudi Light raised to $34/bbl

23. First major fighting in Iran-Iraq War

24. President Reagan abolishes remaining price and allocation controls

25. Spot prices dominate official OPEC prices

26. US boycotts Libyan crude; OPEC plans 18 million b/d output

27. Syria cuts off Iraqi pipeline

28. Libya initiates discounts; Non-OPEC output reaches 20 million b/d; OPEC output drops to 15 million b/d

29. OPEC cuts prices by $5/bbl and agrees to 17.5 million b/d output – January 1983

30. Norway, United Kingdom, and Nigeria cut prices

31. OPEC accord cuts Saudi Light price to $28/bbl

32. OPEC output falls to 13.7 million b/d

33. Saudis link to spot price and begin to raise output – June 1985

34. OPEC output reaches 18 million b/d

35. Wide use of netback pricing

36. Wide use of fixed prices

37. Wide use of formula pricing

38. OPEC/Non-OPEC meeting failure

39. OPEC production accord; Fulmar/Brent production outages in the North Sea

40. Exxon's Valdez tanker spills 11 million gallons of crude oil

41. OPEC raises production ceiling to 19.5 million b/d – June 1989

42. Iraq invades Kuwait

43. Operation Desert Storm begins; 17.3 million barrels of SPR crude oil sales is awarded

44. Persian Gulf war ends

45. Dissolution of Soviet Union; Last Kuwaiti oil fire is extinguished on November 6, 1991

46. UN sanctions threatened against Libya

47. Saudi Arabia agrees to support OPEC price increase

48. OPEC production reaches 25.3 million b/d, the highest in over a decade

49. Kuwait boosts production by 560,000 b/d in defiance of OPEC quota

50. Nigerian oil workers' strike

51. Extremely cold weather in the US and Europe

52. U.S. launches cruise missile attacks into southern Iraq following an Iraqi-supported invasion of Kurdish safe haven areas in northern Iraq.

53. Iraq begins exporting oil under United Nations Security Council Resolution 986.

54. Prices rise as Iraq's refusal to allow United Nations weapons inspectors into "sensitive" sites raises tensions in the oil-rich Middle East.

55. OPEC raises its production ceiling by 2.5 million barrels per day to 27.5 million barrels per day. This is the first increase in 4 years.

56. World oil supply increases by 2.25 million barrels per day in 1997, the largest annual increase since 1988.

57. Oil prices continue to plummet as increased production from Iraq coincides with no growth in Asian oil demand due to the Asian economic crisis and increases in world oil inventories following two unusually warm winters.

58. OPEC pledges additional production cuts for the third time since March 1998. Total pledged cuts amount to about 4.3 million barrels per day.

59. Oil prices triple between January 1999 and September 2000 due to strong world oil demand, OPEC oil production cutbacks, and other factors, including weather and low oil stock levels.

60. President Clinton authorizes the release of 30 million barrels of oil from the Strategic Petroleum Reserve (SPR) over 30 days to bolster oil supplies, particularly heating oil in the Northeast.

61. Oil prices fall due to weak world demand (largely as a result of economic recession in the United States) and OPEC overproduction.

62. Oil prices decline sharply following the September 11, 2001 terrorist attacks on the United States, largely on increased fears of a sharper worldwide economic downturn (and therefore sharply lower oil demand).  Prices then increase on oil production cuts by OPEC and non-OPEC at the beginning of 2002, plus unrest in the Middle East and the possibility of renewed conflict with Iraq.

63. OPEC oil production cuts, unrest in Venezuela, and rising tension in the Middle East contribute to a significant increase in oil prices between January and June.

64. A general strike in Venezuela, concern over a possible military conflict in Iraq, and cold winter weather all contribute to a sharp decline in U.S. oil inventories and cause oil prices to escalate further at the end of the year.

65. Continued unrest in Venezuela and oil traders' anticipation of imminent military action in Iraq causes prices to rise in January and February, 2003.

66. Military action commences in Iraq on March 19, 2003. Iraqi oil fields are not destroyed as had been feared. Prices fall.

67. OPEC delegates agree to lower the cartel’s output ceiling by 1 million barrels per day, to 23.5 million barrels per day, effective April 2004.

68. OPEC agrees to raise its crude oil production target by 500,000 barrels (2% of current OPEC production) by August 1—in an effort to moderate high crude oil prices.

69. Hurricane Ivan causes lasting damage to the energy infrastructure in the Gulf of Mexico and interrupts oil and natural gas supplies to the United States. U.S. Secretary of Energy Spencer Abraham agrees to release 1.7 million barrels of oil in the form of a loan from the Strategic Petroleum Reserve.

70. Continuing oil supply disruptions in Iraq and Nigeria, as well as strong energy demand, raise prices during the first and second quarters of 2005.

71. Tropical Storm Cindy and Hurricanes Dennis, Katrina, and Rita disrupt oil supply in the Gulf of Mexico.

72. In response to the hurricanes, the Department of Energy provides emergency loans of 9.8 million barrels and sold 11 million barrels of oil from the SPR.

73. Militant attacks in Nigeria shut in more than 600,000 barrels per day of oil production beginning in February 2006.

74. OPEC members agree to cut the organization’s crude oil output by 1.2 million barrels per day effective November 1, 2006. In December, the group agrees to cut output by a further 500,000 barrels per day effective February 2007.

Original concept for the chart was by the Analysis Division in the Office of Management Operations; Strategic Petroleum Reserve. Modified and updated by the Office of Energy Markets and End Use in the Energy Information Administration.

منابع

Amuzegar J., Fekrat M.A., 1971, Iran: Economic Development under Dualistic Conditions, University of Chocago Press, Chicago

Bharrier J., 1971, Economic Development in Iran, 1900-1970, London, Oxford University Press